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论行政复议中的抽象行政行为
李　游

　　《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第六条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审理申请：(一)国务院部门的规定；(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；(三)乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含规章。规章的审查依照法律、行政法规的规定实施。”以上是关于抽象行政行为申请审查的规定。
　　对于抽象行政行为是否纳入行政复议的范围是理论界、学术界和实际部门均十分关注的问题，从1990年《行政复议条例》的施行到1999年《行政复议法》的颁布实施，在这九年的时间中，许多学人经过了艰苦的探索和激烈的争论，终于使抽象行政行为纳入了行政复议的范围。
一、抽象行政行为的概念、范围
　　抽象行政行为是行政机关制定行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等行政规范性文件的行为。从特征上看，抽象行政行为具有三个特征：一是该行为针对的对象是非特定人而不是某些特定的人；二是其法律效力的发生是在将来而不是过去和现在；三是该规范性文件是可以反复适用的而不是一次性的。纳入行政复议的抽象行政行为的范围在《行政复议法》中有明确的规定，即公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的“规章”以下的“规定”不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该“规定”的审理申请。这一“规定”有两层含义：
　　(一)对哪些“规定”可以提出审查请求。行政机关制定的具有普遍约束力的“规定”的范围很广，包括国务院制定的行政法规、规章以及规章以下的规范性文件。但是，纳入复议审查的只是规章以下的规范性文件，排除了对行政法规和规章的复议审查。这是考虑到行政法规是由国务院制定的，层次较高，对国务院制定的行政法规、决定和命令，只能由全国人大常委会行使撤销权。根据国务院的《法规规章备案规定》，法规和规章都有一套比较严格的备案审查制度，通过备案审查可以解决问题。现在出现问题较多的是规章以下的规范性文件。1因此，《行政复议法》中规定的抽象行政行为的范围指的是“规章以下的规范性文件”，即开篇所列第六条规定的具体内容。本文中的抽象行政行为均指此范围内之行为。
　　(二)公民、法人或者其他组织认为不合法的，如何提出审查申请。能够提出审查请求的只有受依据该规范性文件作出的具体行政行为影响的公民、法人或者其他组织，这样规定可以避免行政机关陷入不断的纠纷之中。此外，公民、法人或者其他组织还不能单独就规范性文件提出审查请求，必须是在对具体行政行为提出复议申请时，一并提出。
二、为何必须将抽象行为纳入行政复议的范围
　　(一)从抽象行政行为的性质来说，由于它是针对普通对象作出的，具有层次多、范围广、反复性等特征，所以抽象行政行为产生的影响要远远大于具体行政行为。一旦违法，将会给众多人造成损失。从这个意义上说，抽象行政行为比具体行政行为更具有危险性和破坏力，因此，更有理由将抽象行政行为纳入行政复议范围。2
　　(二)从社会现状来看，目前有些行政机关假借抽象行政行为之手，违法征收、摊派、收费、处罚、以权谋私等侵犯公民利益的问题非常严重，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致管理失控，公民的合法权利无法得到保障。既然抽象行政行为可能侵犯公民的合法权益，那就应当给公民一个权利救济的途径，即将抽象性行政行为纳入行政复议范围是必要的。
　　(三)从行政复议和行政诉讼的关系来说，也应将抽象性行政行为纳入行政复议的受案范围。二者作为对行政行为的监督制度，在宗旨和目的上是相同的，都是为维护和监督行政机关行使职权，保护公民、法人和其他组织的合法权益。但是，它们不是同一制度的重复，二者有个分工和协作问题。行政诉讼作为司法权对行政权的一种监督形式，它受一个国家的政治体制、法律传统和法制观念等诸多因素的影响，司法权监督行政权的广度和深度都受限制。行政复议作为一种行政上的救济制度，它有自己存在的价值，能够弥补司法救济的不足。3因此，将抽象行政行为纳入行政复议法的范围是很有必要的。
　　对于将抽象行政行为纳入行政复议轨道，不单是我国现状的要求，其他国家和地区等也有类似的规定。例如，美国《联邦行政程序法》第553条第5项规定：“各行政机关应给予有利害关系的申请人发布、修改或废除某规章的权利。”意味着公民不服行政机关作出的规章等规范性文件时，有权要求该机关修改或废除规章。法国也有类似的规定：“由于法律或上级条例的出现，而使下级行政机关某项条例的存在成为不合法时，根据行政法院的判例，利害关第人可以在法律和上级条例公布后两个月内，请求行政机关废除或修改不符合法律情况的条例。”“由于事实情况的重大变迁，因而使某项条例的继续存在丧失合法基础时，根据行政法院的判例，利害关系人也可请求行政机关废除或修改丧失存在根据的条例。”4另外，我国台湾省内政、财政、教育、司法行政、经济、交通等各部组织法均规定，各部就主管事务，对于各地最高法院及行政首长之命令或处分，认为有违背法令或超越权限者，得提经行政院会议议决后，停止或撤销之。5在韩国，公民对因中央或地方行政机关的违法、不当或消权的行政行为损害其合法权益时，除法律另有规定外，都可以提出行政诉愿。在日本，对处分决定不服的，可以提出审查请求或提出异议申请。在《日本行政不服审查法》第三条第二款中规定：“审查请求是向施行处分的行政厅(以下称‘处分厅’)或不作为的行政厅(以下称‘不作为厅’)以外的行政厅提出的，异议申请是向处分厅或不作为厅提出的。”可见，我国将抽象行政行为纳入行政复议之前，其他许多国家和地区早已先行一步了。
三、抽象行政行为纳入行政复议后的法律问题
　　在将抽象行政行为纳入行政复议范围之后，现在，仍存在着一些现实问题和法律问题，这些问题不解决，势必会影响对于抽象行政行为的管理和规范。
　　(一)复议的条件
　　首先，复议申请人必须是抽象行政行为的相对人。每项抽象行政行为都是针对一定范围的人作出的，只有可能受到该抽象行政行为影响的人才是抽象行政行为的相对人。其次，相对人申请复议，必须以合法权利受到影响为前提条件。至于何种权利受到影响才能申请复议，则应参照与行政复议法相配套的其他制度的基本原则来确定。最后，抽象行政行为不同于具体行政行为，它是对未来发生法律效力的行为。因此，申请复议的条件就不能等同于具体行政行为申请复议的条件。因抽象行政行为与法律效力之间有个时间差，所以不该以相对人权利已经受到不利影响为条件，而应当以相对人权利可能受到影响为前提。这样可避免不必要的损失。6《行政复议法》中，对《行政复议条例》规定的复议申请期限作了调整，由公民、法人或者其他组织提出行政复议申请的期限由知道情况之日起“十五日内”改为“六十日内”。其主要理由是：1?对于一个老百姓来说，知道自己受到了侵害，往往不知道采取什么方式补救，知道了方式又投诉无门，等到真正找到解决的方法，可能已过了复议申请期了，所以应适当延长申请期限。2?对抽象行政行为的审查，情况更为复杂，多数需要律师或专家的帮助，所以“六十日”之规定为此创造了条件。3?其他国家和地区大都规定在三十日至六十日之间。这样，在申请期延长的条件下，再加上不能以其人身、财产权已经受到实际影响和侵害为前提，对于申请人的保护会更完整些。
　　(二)复议的效果
　　《行政复议法》第29条第1款规定：“申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿，请求行政机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。”行政复议中发生的赔偿，要经过以下程序：其一，赔偿请求人向行政复议机关提出赔偿请求；其二，行政复议机关根据请求确认是否存在应予赔偿的情形；其三，作出行政复议决定时，同时也决定申请人履行赔偿责任的具体内容。至于在抽象行政行为生效期间未适用该抽象行政行为的当事人，则无权提出赔偿的请求，因为未适用该抽象行政行为，就意味着他并不具有申请资格，自然无权获得赔偿。
　　(三)复议的性质
　　由于《行政复议法》第19条规定不服行政复议的，可向法院提起行政诉讼，那么法院就要审查抽象行政行为本身合法性的问题，这就势必扩大了行政诉讼的受案范围。另外，目前在我国行政诉讼的案件远远超过行政复议，行政复议案件上不来的主要原因之一是人们认为行政机关的裁决有失公正，所以为保证行政复议得到公正的解决，原则必须给其留有诉诸法院的出路，应当允许一切行政争议都可以最终诉诸法院作出裁决。7
　　我国宪法第89条规定国务院有权改变或撤销各部、委发布的不适当命令、指示和规章；改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。地方组织法第59条规定县级以上各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当决定、命令。由此可见，依据宪法和组织法的规定，将抽象行政行为纳入行政复议的范畴是有法可依的。
　　
　　注释：
　　1乔晓阳主编《中华人民共和国行政复议法释解》，中国言实出版社出版，1999年，第74—75页。
　　2马怀德《将抽象行政行为纳入行政复议的范围》，载于《中国法学》1998年第2期。
　　3童卫东《论对抽象行政行为的行政复议权》，载于《法学杂志》1997年第6期。
　　4王名扬《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第150页。
　　5(台)翁岳生《行政法与现代法治国家》，国立台湾大学法学丛书编辑委员会编辑，1990年版，第113页。
　　6同2。
　　7同1，第119页。
　　
　　(作者单位：黑龙江大学法学院)
　

教育部


关于师范院校布局结构调整的几点意见
教育部



半个世纪来，我国师范教育支撑了世界上最庞大的中小学教育，为中小学教师队伍建设作出了历史性贡献。
面临21世纪，在实施科教兴国战略，迎接知识经济挑战的新形势下，师范教育发展不适应现代化建设和教育要“三个面向”的需要，特别是与基础教育改革发展，提高质量要求的矛盾日益突出，主要表现为：师范教育适度超前、优先发展的方针尚未完全落实；高师院校总量不足，中
师学校布点过多，办学层次重心偏低，布局结构不尽合理，规模效益、质量不高和投入不足并存；教育思想，课程体系，教学内容和教学方法、手段不能完全适应教育现代化和实施素质教育的需要；中小学教师继续教育步履艰难。跨世纪的师范教育必须深化改革，为21世纪的基础教育培
养高质量、高素质、高水平的教师，为基础教育的振兴提供有力的人才和知识支持。今后一段时期，重组师范教育资源，调整学校布局，逐步提高层次结构重心，提高教师培养培训质量和效益，是一项必须引起高度重视的工作。
为此，就当前师范院校布局结构调整提出以下意见：
一、工作目标
1、从现在起，我国师范教育的发展趋势是：（1）以师范院校为主体，其他高等学校积极参与，中小学教师来源多样化；（2）师范教育层次结构重心逐步升高；（3）职前职后教育贯通，继续教育走上法制化轨道，以现代教育技术和信息传播技术为依托，开放型的中小学教师继续
教育网络初步建立。
下世纪初，逐步形成具有中国特色，时代特征，体现终身教育思想的中小学教师教育新体系。
2、层次结构调整目标：从城市向农村、从沿海向内地逐步推进，由三级师范（高师本科、高师专科、中等师范）向二级师范（高师本科、高师专科）过渡。到2010年左右，新补充的小学、初中教师分别基本达到专科和本科学历。《面向21世纪教育振兴行动计划》提出，具备条
件的地区力争使小学和初中专任教师的学历分别提升到专科和本科层次，经济发达地区高中专任教师和校长中获硕士学位者应达到一定比例。
3、学校布局调整目标：
（1）到2003年，普通高等师范院校、教育学院、中等师范学校从1997年的1353所调整到1000所左右，其中，普通高师院校300所左右，中等师范学校500所左右。
（2）到下世纪初，高师本、专科院校在校生生均规模分别达到4200人和2000人以上，中等师范学校达到1000人以上。
二、基本原则和政策
1、坚持师范教育适度超前、优先发展的原则，主动适应基础教育事业发展需要。从现在到下世纪初，要坚持内涵发展为主，进行师范教育资源的战略性重组，积极发展高师教育规模，稳步压缩中师教育规模，因地制宜地积极推进市（地）教育学院与当地师范院校合并，提高师范教育
质量和效益。
2、坚持分区规划、分类指导、分步实施原则，在国家宏观政策指导下，加强省、自治区、直辖市对本地区师范教育的统筹权、决策权。学校布局结构调整和资源重组工作要与管理体制改革紧密结合，要有利于加强师范教育，有利于提高中小学教师培养培训质量，有利于中小学教师队
伍建设；学校合并要从实际出发，不搞一刀切。
3、从我国国情出发，坚持独立设置师范院校主体作用，同时进一步拓宽中小学教师来源渠道，鼓励一批高水平综合大学参与培养中小学教师，通过实施教师资格制度逐步实现中小学教师补充与人才市场接轨，中小学教师来源多样化，优化师资队伍结构。
4、在师范资源相对比较集中的大中城市积极推动师范教育资源重组。全国形成一批层次高、规模大、综合实力强的师范大学。教育部与地方共建办好若干所师范大学，省、自治区、直辖市重点办好1所师范大学，以本科教育为基础，同时承担研究生教育，建成服务于中小学教育的教
学中心、科研中心，并为师范教育发展起主导、骨干、示范作用。
以省、自治区、直辖市统筹为主，在有条件的市（地）推进师范专科学校、教育学院和中等师范学校合并，建设一批师范学院或师范专科学校承担中小学教师培养培训任务。
5、积极稳妥地进行中等师范学校调整工作。继续办好一批中师，为经济和教育欠发达地区培养小学教师；部分中师可并入高师院校；少量条件好、质量高的中师根据需要，可通过联合、合并、充实、提高组建成师范专科学校；其余中师可改为教师培训机构或其他中等学校。
6、省、市（地）和县都应分别设置中小学教师培训机构。中小学教师培训工作重心从学历补偿教育转向继续教育。
大多数省、自治区、直辖市重点建设好1所省级教育学院，主要承担中学教师继续教育和中学校长培训任务，并为本省（区、市）中小学教师继续教育提供政策咨询和业务指导，继续完成高中教师学历补偿教育任务。
没有高师院校地区的市（地）教育学院要继续办好，少数市（地）教育学院根据需要可改制为师范专科学校；因地制宜地积极推进同处一地区的市（地）教育学院与师专合并，同时承担教师培养培训任务。要切实加强初中教师的学历补偿教育和继续教育工作。
每县要办好1所教师进修学校，经过加强、充实、提高，主要承担小学教师继续教育任务，并作为中学教师继续教育工作辅导站。
7、各级教师培训机构可与当地教研机构、电教机构、教育科研机构通过联合、合作或合并，建成本地区在教学、信息资料、实验、教育技术、教育科学研究等方面具有指导作用的教育中心。大力加强培训基地建设和现代教育技术、信息传播技术应用，形成开放型的中小学教师继续教
育网络。



1999年3月16日