公共事务管理中个人数据保护的法律研究
上海大学法学院 01级研究生 沈冕成
【摘要】：随着我国入世后政府职能的进一步转变和信息化水平的不断提高，公共事务管理机构的许多运作对于个人数据的依赖已经达到了空前的程度。如何能使这些花费巨额成本收集的个人数据发挥出最大的社会效应，已经成为当前各公共事务管理机构作为个人数据拥有者所热衷探讨的课题。然而伴随这一课题同时值得重视的又极易被忽视的，就是如何在收集、加工、使用这些个人数据的过程中保护数据提供者个人隐私不受侵害。对公共事务管理机构的个人信息数据作进一步开发利用是必然的趋势，对个人隐私的保护也必须同时提到一个新的高度加以重视。如何在这二者之间寻求利益的平衡点，一方面使得公共事务管理机构的现代信息化手段得以充分利用，另一方面又能使作为其管理和服务对象的个人隐私得到切实的保护，已是我们迫切需要研究的一个问题。然而当前我国对于这个问题的立法和制度建设都几乎是一片空白，本文写作的目的也仅仅是抛砖引玉，为这一问题的深入探讨做一块铺路石，为立法者与制度建设者提供一些参考意见。
【主题词】：公共事务管理 个人数据 隐私保护
在当今信息化社会中，个人数据的运用对公共事务管理机构的运行所产生的重要作用已日益彰显。公共事务管理机构对个人数据运用所产生的影响与结果不仅关系到老百姓方方面面的利益，同时也关系到老百姓个人隐私的保护。在相当长的一段时期内，如何使收集的个人数据发挥出最大的社会效应成为管理机构努力探求的方向，即个人数据的充分利用成为热衷的焦点，而个人数据的保护则并未提高到其应有的高度。经过了长期的实践，个人数据的有效利用确实为政府部门的管理、社会事业的发展起到了相当积极的作用，但与此同时，由于最初对个人数据保护的缺乏重视，由此也引发了诸多棘手的法律问题。本文试图从公共事务管理机构对个人数据的收集、加工及使用的整个流程中可能产生的问题作为切入点，有针对性地提出一些对策和参考意见。这里首先需要明确的一点是，本文所讨论的公共事务管理机构的范围包括政府及其职能部门、公共服务机构、公共教育机构、公共医疗机构、事业单位和某些特殊的企业单位（如水、电、煤、电信等公司）。我们认为，个人数据在这些机构和单位中的运用将会影响到个人隐私的保护。
一、个人数据流程中的问题探讨
1、个人数据的收集
个人数据的收集大致可分为无条件的收集和有条件的收集两种。前者目前只有通过人口普查这一种途径得以实现；而后者则主要是通过老百姓到各公共事务管理机构办理各种相关业务等多种方式来获得个人数据，即以业务为。例如我们熟悉的居民去公安局申报户口、办理户口的变迁，办理身份证，办理暂住证等业务就需要填报多项个人数据，而公安局就将这些个人数据输入电脑，汇总到它的数据库中。
在这个环节中，我们重点考察了公共事务管理机构对个人数据收集的法律依据。然而，考察结果收获甚微，我们几乎没有发现此方面的法律依据，仅有唯一的《中华人民共和国户口登记管理条例》赋予了公安机关在办理户口登记业务时收集个人数据的行政职权。聚精会神地阅读这一1958年由第一届全国人大通过的条例，我们发现条文上仅只有相当笼统的二十六条，内容上对收集个人数据的具体方式、种类等则完全没有提及，而其中所用辞藻如“人民委员会”等则明显不合时宜。看来，要完全严格地依照此项条例来规范如今的户口登记管理操作已不具可能。据我们了解，当前对个人数据收集的普遍做法是，公共管理机构根据自己的业务工作需要，以现行的政策和惯例来具体操办那些涉及到个人数据收集的业务。由此可知，当前公共事务管理机构在个人数据收集方面是缺乏有力的法律依据的。剖析造成这种立法上空白的原因，主要可归结为以下三点：第一，立法本身具有滞后性，往往是新情况出现后要经历长期的立法准备工作，再等到立法时机成熟后才有可能出现一部新的法律；第二，现代科技的迅猛发展，网络技术的日新月异，在以前社会条件下几乎无法预见到今天的网络将得到如此飞速的发展，而当时的个人数据也根本不像今天得到如此广泛的运用并涉及到个人的种种利害关系，所以当这些冲突显现时，今天的信息管理者才会颇感措手不及；第三，随着社会的发展、法制建设的不断健全，公民的权利意识正不断增强，原本认为理所应当向公共事务管理机构提供的个人数据如今也涉及到了隐私权的问题，公民意识到自己的权利有可能受到侵害，所以产生了公共事务管理机构知情权与公民隐私权之间的矛盾。
在我国民法意义上，隐私是指公民个人生活中不愿为他人公开或知悉的秘密，包括个人私生活、个人日记、照相簿、储蓄及财产状况、生活习惯及通讯秘密等。并未直指个人的姓名、住址、电话号码、身份证号码等信息。而这部分信息在十几年前，甚至在五六年前几乎没有人将之与个人隐私联系起来，而在今天，由于网络和信息技术的飞速发展，这些信息一旦在网络上传播，其速度之快、范围之广以及任何人攫取之便捷将无法控制。这些信息原本在其相对人可控的范围内传播不被认为是隐私。而在这种不可控的条件下，这些个人信息对于其相对人来说也就成了需要保护的隐私了。若非迫于公共事务管理机构对于个人的某些特定的权益，个人亦不会情愿提供这些个人数据。虽然现在公共事务管理机构对所收集进自己数据库的个人数据都基本采取了不对外提供的保密措施，但在获取这些信息时，或者说相对人在提供其个人数据时并没有得到任何承诺和保障，那么相对人在提供自己的个人数据之后对其可能对自己个人隐私权造成的侵害而担忧亦不无原因。我国《宪法》及许多法律中均有隐私权保护性条款，这里不加赘述，但正是由于前文所述的原因而导致的隐私范围的扩大，对于这些基本的个人数据作为隐私来加以保护的条款却是没有的。对于公共事务管理机构来说，相对人本来就处于弱势，需要加以保护。而对于相对人的这部分新“成长”起来的隐私的保护却是缺乏法律条文的有力支持的。我们认为在个人数据的收集阶段，一是要尽快填补个人数据收集在法律依据上的缺陷，使收集工作有法可依，得以有序进行；二是要对相对人的隐私加以重视和保护，这样才能鼓励相对人积极、全面、如实地提供公共事务管理机构所需的个人数据，降低数据收集的成本，从而保证收集工作和后续工作的顺利开展。具体设想将在下文中加以探讨。
2、个人数据的加工
在进行个人数据的有效收集之后，进行加工整理来使其集合效应的新的使用价值得以体现，似乎是一件顺理成章的事情。然而我们稍加分析，却不难发现，对这些数据进行的任何加工整理皆是有明确目的的，而此目的即为了使用，也就是说在对收集来的个人数据的处理有这样一个过程：考虑其用途——以此目的进行加工整理——投入实际使用。由于目前公共事务管理机构的数据库都仅作本部门业务工作需要的使用，因此对所收集的个人数据所作的加工整理也相当有限。我们认为对个人数据的加工整理是在一个封闭系统下所作的内部行为，其直接产生法律问题，引起法律后果的可能性微乎其微，而其真正的实际影响将在个人数据加工整理结果的使用上得以体现。因此我们对个人数据的加工整理这一环节也就没有作过多探讨的必要，而是把目光直接聚焦到个人数据的使用上。
3、个人数据的使用
个人数据的使用多种多样，其引起的法律关系和法律责任也因之而易。因此我们首先有必要对个人数据的使用加以分类，逐个探讨。按使用方向分可分为内部使用、反馈使用（指公共事务管理机构在对某特定相对人进行管理或提供服务时使用该相对人所提供的其自身的个人数据）以及外部使用。按使用层次分可分为直接使用、间接使用和混合使用。直接使用指对收集来的原始的、未经加工的具体的个人数据进行使用；间接使用是指对收集来的个人数据进行了批量加工整理后得出的结果数据的使用，而从该结果数据中已经不能通过逆向加工得到具体的个人数据了；而混合使用则是指使用中既有直接使用，又有间接使用。
（1）内部使用。内部使用中既有对个人数据的直接使用，也有对个人数据的间接使用。直接使用如公安机关、检察机关、审判机关等司法机关部门依法行使对某个或某些公民的调查权或侦察权等而对个人数据进行调阅、摘录或复制，这些行为均属于在法律授权的条件下的合法使用。间接使用如根据大量的个人数据的一些统计结果来制定政策，分析研究社情、民情等。在这些情况下，个人隐私权与公共事务管理机构所依法履行的职权相较，处于下位，相对人不得以保护自身隐私权为由与之相抗。这种观点已经为我国及世界各国立法所采纳，也普遍为公众所接受，所以在这种情况下的使用也不存在我们探讨的空间。
（2）反馈使用。反馈使用大体上都是直接使用。由于其个人数据使用的方向性直指相对人本人，因此也就不会产生个人隐私权受侵害的情形。而根据我们了解，这其中产生问题较多的原因是由于个人数据未及时更新或个人数据出现差错等引起的在政策适用等方面关系到相对人切身利益的纠纷。如某知青子女为享受回沪政策故意减小年龄，在回沪后为了找工作又要求上海市公安局恢复其真实年龄。又如某人身份证号码与他人重号而遭银行、证券公司等拒绝提供服务。这些问题虽然不涉及个人的隐私问题，但说明这些个人数据上出现的问题对个人的利益有着重大的影响。从第一个例子中我们可以看出造成问题的原因是相对人没有提供真实的个人数据而导致的，而第二个例子则显然是由于公共事务管理机构的工作疏漏造成的。这两个例子是此类使用中的两个典型问题。对于例一中公共事务管理机构是否可以因为该知青子女已经从其虚报的个人数据中获利而有权将错就错，拒绝修改其个人数据呢？而例二中的公共事务管理机构又应当为自己的工作疏漏承担怎样的责任呢？我们认为：对例一，应当对没有提供真实的个人数据的相对人处以一定的罚款，并需提供原始证据（如出生证）才予以更正；对例二，有关机构应当自行负责给予更正，而不能叫相对人跑来跑去地搞，必要时要给予相应的赔偿。而另有一点我们可以明确地从这两个例子中感受到的是：个人数据一旦被公共事务管理机构所收集和利用，其性质即发生了一定的变化，带有了一层公共事务管理机构职权所赋予的权威性色彩。该个人数据将不仅是表明相对人某方面特征的符号，而且反过来对相对人产生约束并影响其权益。这些，我们也将在个人数据收集机构与提供数据的个人的权利义务的设想中继续探讨。
（3）外部使用。外部使用也包括直接使用和间接使用。
间接使用如向外部提供一些某方面个人数据统计结果等。由于其中某个具体的个人数据已经不可被推知，因此我们认为这样的外部使用已经不涉及个人隐私的保护问题，而是涉及政府保密部门是否认为这些统计数据本身具有保密的必要，依其政策来决定是否可向外部提供或向哪些外部单位提供。
直接使用中又可分为直接向外提供个人数据和仅提供个人数据服务（如个人数据的比对）两种。其本质在于前者是提供原料，而后者是提供产品，尤如前者是提供核电站用来发电的铀，而后者是提供核电站所发的电。
对于前者，在实际操作中是慎之又慎的。虽然现在已经有很多家信息咨询等公司对公共事务管理机构的个人信息数据库十分感兴趣，试图商洽合作或买断等事宜，但皆遭回绝。由此我们认为，这种直接使用的个人数据的提供当然地涉及到了个人隐私的扩散问题，必须严格限制其使用范围或者仅限于公共事务管理机构之间。但由此引出一个在公共事务管理机构之间的共享个人数据的问题。我们认为，这种共享应当属于合理使用，因为这不仅避免了政府有关部门再一次收集如此海量的个人数据的重复劳动和巨额的成本投入，也使个人免除了再一次提供个人数据的麻烦。但值得注意的是，这种共享也应当有法律依据，随着使用范围的扩大，其权限设置也应当不同。这我们也将在下文中继续探讨。
对于提供个人数据服务这一种使用，鉴于当前市场经济的发展与政府职能的转变，我们认为不能抱着死守的态度，而是要正视其价值，加以合理的开发利用。而我们孜孜以求的在发挥个人信息数据库的社会效应与保护个人隐私之间的利益平衡点也必将在这里产生。
首先我们要探讨一下目前公共事务管理机构所拥有的个人信息数据库的定位问题。根据欧洲议会与欧盟理事会在1996年3月通过的《关于数据库法律保护的指令》(The European Directive on the Legal Protection of Database)中作出的界定：“数据库”是指经系统或有序的安排，并可通过电子或其它手段单独加以访问的独立的作品、数据或其它材料的集合。⑴从使用范围上分，数据库有两类，一类是根据国家、部门和个人的专门需要而开发的专用数据库,也称自用数据库（In-house database ）。这类数据库一旦信息泄露或系统被非授权访问，就会造成不同程度的损失。因此，它所面临的法律问题主要是保密问题。另一类是向社会开放的，商业性服务的商用数据库（Commercial database），这类数据库信息种类繁多，数量庞大，在收集、组织和整理过程中需要开发者投入大量的时间、精力和资金，并在用户使用过程中会带来价值增值，因此，它受到适应的法律保护是必然的。以此标准划分，公共事务管理机构的个人信息数据库显然属于前者，然而再具体地来看，这些数据库中的数据又并非十分机密的数据，而是与每个公民息息相关的涉及到个人隐私的个人数据，只要将保护个人隐私这一问题妥善解决好，其定位向社会服务性方向移动一些是符合当前社会发展需要和市场经济模式要求的，理由如下：
①与商用数据库一样，公共事务管理机构投入了大量的人力物力去收集这些原始的个人数据材料，整理并按一定的形式组织编排。以上海市公安局的这个个人信息数据库为例，其建设前后耗时4年，至2000年已投入了1亿多资金，平均每收集一份个人数据就需7元（其中不包括数据维护、更新的费用）。而当前由于种种的原因，其使用仍基本局限于内部，远远没有发挥出其蕴涵的潜在价值，这点不难从众多咨询公司、信息公司、保险公司、银行等对它心存“非分之想”，多次试图高价收购的事实中看出。为了使这一巨大投资充分发挥其社会效应，让纳税人充分享受其投资成果，也为了鼓励公共事务管理机构积极从事这一社会受益的工作，有必要对这类数据库的定位作一些调整。
②该数据库中的个人数据在社会中处于实际的垄断地位。除公共事务管理机构外的其它社会组织无能力也不被允许大规模地收集个人数据；一般公民也不会情愿提供；而如果收集的个人数据达不到一定的规模，也就可能失去其利用的价值。事实上，社会上许多事业对这些个人数据有着迫切的需求，如建立社会信用体系，银行、保险公司、电信公司考查客户资信，咨询公司做市场分析，教育科研机构作教学研究等。美国Howard Coble 1997年10月提出的H.R.2652法案(Collection of Information Antiprivacy Act)（美国众议院于1998年通过了该法案，并入《数字化千年法案》（The Digital Millennium Act））更是涉及了一系列法定许可行为，包括从数据库中获取单个非实体部分的信息、利用数据库中信息核实一些被独立收集的数据、非盈利性的研究使用等。所以，为了促进市场经济的健康发展，缓解对于这部分个人数据的供需困境，也有必要调整定位。
正是基于在这种数据库定位可能发生调整的情况下，个人数据所蕴涵的个人隐私面临被侵害的风险无疑就大大增加了。该类数据库在目前的情况下，我国并没有法律来保护它。美国的H.R.3531法案则明确排除对政府有关数据库的保护，H.R.354法案中进一步指出政府雇员的和其他主要受政府资助机构为实现政府职能，并受合同约束来自政府独占性权利行为所产生的信息库将不在保护范围之列。目前在这类提供服务的使用中，已经有银行、保险公司要求公共事务管理机构进行个人数据比对。我们觉得这是为该类数据库合理开发利用开了个先河，但必须在开发利用的同时及时建立规章制度，强化个人的隐私的保护。
二、国外和国内某些地区的立法状况介绍
首先要说明的是，我们这里谈的所要保护的个人隐私权已经与民法传统意义上的概念有所区别。隐私权的概念，可以分为积极意义与消极意义。前者强调个人私生活事务不受恣意公开、干扰的权利，此亦即民法上所指的隐私权；⑵后者则是指个人资料控制支配权，亦即赋予个人对其个人数据的收集利用的开发权和停止权、更正权等，换言之也就是个人对于其个人数据应有主动积极控制支配的权利，亦即本文所要探讨的隐私权保护客体，有学者将之称为“资讯隐私权”。信息的普及和发达，其影响已深入我们的生活，个人数据的收集、处理与利用比以往更为容易，这种趋势已强烈威胁到个人的权利，当个人数据可以轻易地遭受有心人侵袭与操控之后，个人隐私权利不免受到威胁。于是，“资讯隐私权”（information privacy）的概念应运而生，有别于传统意义上对隐私权保护的思考，而转向以“个人数据保护”（data protection）为重心上，以对抗信息时代中隐私权所受到的冲击。
各国及各国际组织以“个人数据保护”为中心的立法和决议已经陆续发展起来，除了较早的经济合作及发展组织（OECD）1980年9月通过《隐私个人保护基准》(Guidelines on the Protection of Privacy and Transborder Flows of Personal Data)，及欧洲议会1981年签署的《个人数据保护协定》(Council of Europe Convention For the Protection of Individuals with Regard to Automatic Processing of Personal Data)等规范外，欧盟于1995年通过《个人数据保护指令》(European Union’s Directive 95/46/EC on the protection of individuals with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data)，此保护指令于1998年10月25日已经正式生效，该指令要求15个成员国都要立法去管理个人资料，并且特别规定第三国若未符合“适当”标准(adequacy standard)，则为保护其人民个人数据隐私起见，欧盟将采取必要措施防止其个人数据转移至该具有疑义的第三国。保护指令的基本原则大致如下：用途上的限制、数据的品质、安全性的原则、透明化的原则、同意权的原则、个人救济的原则。美国的相关保护除了用其《隐私保护法》来补足其《情报公开法》和《阳光下的政府法》之外，还散见于各相关文件中，如克林顿总统于1997年7月批准并公布的《全球电子商务架构报告》(A FRAMEWORK FOR GLOBAL ELECTRONIC COMMERCE)，此报告内容中关于隐私权部分中提到：要想让民众能放心在网络上从事商务活动，确保个人数据不被侵犯是重要的。而中国台湾在其八十四年八月十一日正式公布实施了《电脑处理个人资料保护法》（以下简称个资法）。可见对“个人数据的保护”已引起了广泛的关注，我们也应当加以借鉴，加快我们的立法步伐，来解决我们在实际中已经碰到的问题，保护我们公民的个人数据。
三、对策和参考意见
在分析研究了公共事务管理机构对个人数据的收集、使用等情况中的问题之后，我们试图提供一些解决问题的建议以供参考。
基于目前的国情，要建立一部独立的《个人数据保护法》似乎条件还不成熟，但就公共事务管理领域来说，个人数据的保护应当纳入地方法规和部门规章来填补这一领域的个人数据保护的空白。我们觉得要这样做的话，以下几点是应当贯彻的：
1、个人数据首先要确立对个人数据不得任意收集的原则。如《个资法》中规定非公务机关非特有目的的不得进行个人资料的收集和处理；如有特有目的要向事业主管机关申请登记，核准后发给执照，而申请登记核准后还须公告登载并供查阅。对于大规模的个人数据的收集只能是由法定的公共事务管理机构，如公安机关等，按法定的程序来收集。或者仅限于公安机关，而通过立法规定政府部门之间的关于个人数据的共享程序来使有需要的部门获得相关的个人数据。而这种在公共事务管理机构之间的使用范围的扩大也不得随意，法律应当规定何种情况可以扩大，何种情况不可；按照对个人数据的分类，哪些个人数据可以共享，哪些不可以共享；并对访问权限进行设置。总之，这种获得个人数据的行为，不论是收集还是从他处实现共享，都必须是法律授权的，也就是要有法律依据。
2、为切实保护个人隐私权，在个人数据的收集环节中就应当得以体现并作出相应的保证。明确收集个人数据的使用目的，并且明确告知哪些个人数据是必须要提供的，而哪些是可以选择提供也可以选择不提供的。个人不仅是个人数据产出的最初来源，也是其正确性最后的核查者，所以个人当然地对其个人数据拥有主动积极的控制支配权。当个人将其数据提供给收集机关时，这种主动积极的控制支配权即发生分化和弱化。所以，应当通过制度的方式来弥补这种分化和弱化，而个人也应当成为收集机关对该个人数据使用范围的参与决定者。当个人将其数据提供给收集机关时，当可以视为个人对收集机关所告知的目的的使用的同意，但其他目的的使用则视为不同意。我们认为在此阶段即可通过格式化的行政合同或其它协议来决定个人数据的使用范围并设立救济方式。而收集机关在没有同当事人协商并获得其同意之前，不得将当事人为某特定目的所提供的个人数据运用在另一个目的上。
3、法律应当对所保护的个人数据的客体包括公共事务管理机关可以收集的个人数据的范围加以细数。如中国台湾的《个资法》中规定：保护客体即是个人资料，所谓“个人资料”是指“自然人的姓名、出生年月日、身份证号码、特征、指纹、婚姻、家庭、教育、职业及其他足以识别该个人的资料”，亦即可以凭借该资料辨识谁是资料本人的资料。
4、法律应当规定个人与个人数据收集机构的权利义务。对于个人来说，法律应明确赋予其控制其自身数据的权利；在其按规定向收集机关提供其个人数据后享有获得相应服务、办理相关事务的权利等。同时个人又负有按规定主动、如实地向收集机关提供、及时更正其个人数据，保障公共事务管理机关顺利开展工作的义务等。对于个人数据收集机构来说，拥有按法律规定收集、加工、使用个人数据的权利以及维护其收集工作正常进行的权利等。其义务在于告知数据提供人其权利义务；告知所要收集的个人数据的范围和使用目的；保护数据提供人的隐私；维护所收集个人数据的安全和完整；透明化对个人数据的使用状况；接受法定监督机关以及公民的监督等。这里需要另外指出的是，由于个人数据一旦成为收集机关加以使用的数据，即具有权威性，对个人的权益产生影响，所以个人对其提供的数据的真实可靠性负有责任，收集机关亦有在数据的收集、加工、使用过程中避免其出现差错的责任，由此产生的不利后果应当由过错方承担，如见前述。
5、法律规定应当约束公共事务管理机构对外提供个人数据，并对公共事务管理机关对外提供个人数据服务树立宗旨并加以指导。对外提供服务应当符合维护社会公共利益的宗旨，在“三公”的前提下向社会提供对外服务。避免由于对垄断数据资源获得途径的差异而造成不正当竞争。欧盟指令1992年的建议里有关许可的条款要求拥有任何特定信息唯一来源的数据库拥有者按照公平和一视同仁的条件许可任何竞争者使用该信息。法律应当规定对征信业及以收集或处理个人数据为主要业务的团体或个人、医院、学校、电信业、金融业、证券业、保险业、大众传播业等行业可以提供服务的范围和审批程序。
6、公共事务管理机构应当完善内部的规章制度，强化个人数据相关工作的管理，杜绝内部工作人员非工作目的的私自对个人数据的处理和泄露。
7、法律应当对个人数据使用的法定许可与合理使用的范围进行规定，避免个人隐私权的不合理膨胀。
四、结束语
对于公共事务管理中的个人数据保护，我们现在所做的研究是肤浅的，许多问题尚未吃透，故不敢妄加评论。尤其是对公共医疗机构的个人数据保护的研究则完全没有涉及，这是本文的一大缺憾。
我国在公共事务管理过程中对个人数据的保护还处于探索阶段，笔者仅将研究中发现的有关个人数据保护的问题突显出来，希望在该问题的相互探讨过程中能够找出解决问题的合理方法，为规范和完善我国公共事务管理中的个人数据保护献出一份绵薄之力。
文化事业单位财务管理办法
财政部 文化部
文化事业单位财务管理办法
1992年12月30日，财政部、文化部
第一章 总 则
第一条 为了加强文化事业单位的财务管理工作，促进文化事业的发展，根据国家有关的法律法规和方针政策，并结合文化事业单位的具体情况，制定本办法。
第二条 文化事业单位（以下简称单位）包括：各级文化主管部门（以下简称文化部门）所属的艺术表演团体、艺术表演场所、图书馆、群众艺术馆、文化馆（站），文化部门举办的中等专业学校和开支“文化事业费”的其他各类文化事业单位，以及文化部门和单位所属的实行独立核算的附设经营单位（以下简称附营单位）。
第三条 单位财务管理是文化事业管理工作的重要组成部分。财务管理工作必须认真贯彻党的“百花齐放，百家争鸣”的方针，坚持为社会主义服务，坚持为人民服务的方向；在注重社会效益的前提下，努力提高经济效益，要贯彻艰苦奋斗，勤俭办一切事业和少花钱，多办事，把事情办好的方针，正确处理事业发展和资金供应之间的矛盾；充分依靠社会力量办文化事业，实行多种渠道、多种形式筹集资金，合理安排预算，节约使用经费，并对单位的全部经济活动和财务收支加强管理和监督，保证单位事业计划的完成。
第四条 单位财务管理主要包括：财会机构和财会人员，预算管理，收入管理，支出管理，财产物资管理，资金管理，定员、定额管理，财务活动分析和财务监督，效益考核指标体系等。
第五条 单位财务管理工作，必须遵守国家的有关法律、法规、财政、财务规章制度和财经纪律；必须接受财政、税务、银行、审计、工商和物价等有关部门和文化部门以及上级财务部门的指导、检查和监督。
第六条 文化部门对所属单位的财务工作要实行“统一领导、分级负责、归口管理”的原则，要根据所属单位的不同特点和收支情况，分别实行不同的财务管理形式。对有条件逐步向差额管理、自收自支管理和企业管理过渡的单位，文化部门和财政部门可在有关政策方面给予适当照顾，积极支持和鼓励其过渡。
第二章 财会机构和财会人员
第七条 为了进一步加强财务管理工作，根据《中华人民共和国会计法》，文化部门应视单位事业规模和财会工作量的大小以及单位人员编制的多少，设置独立的财会机构。
第八条 财会机构是单位经济往来及财务收支活动的综合、统一管理部门，在财会管理权限范围之内相对独立地处理财会事务，协助单位负责人对制定事业发展计划、重大项目投资、重大经济合同、对外经济担保和经济协议的签定等问题做出决策。
第九条 文化部门的财会机构对所属单位的财会机构在业务上负有指导、检查和监督的责任。单位财会机构对附属单位的财会机构在业务上负有指导、检查和监督的责任。
第十条 省级及地市级以上的文化部门和大中型单位应设置总会计师。总会计师由具有会计师以上专业技术职称资格的人员担任，主管文化部门和单位的财会工作，并直接对单位主要行政领导负责。小型单位要指定一名懂得经济核算、熟悉财会业务的单位负责人主管单位财务工作。
第十一条 总会计师的职责、权限、任免和奖惩，均按1990年经国务院批准的《总会计师条例》执行。
第十二条 文化部门和单位负责人对本部门和本单位的财会工作负总责任，应把财会工作列入工作日程，加强领导，及时解决财务工作中存在的问题。应选拔政治、业务素质好的人员担任财会工作；举办财会专业培训，对财会人员进行定期考核；及时考评财会专业技术职务。
第十三条 财会机构必须分别配备专职会计人员和出纳。单位的财会业务量较小、无需设置独立财会机构的有偿服务点，必须分别配备专职或兼职的会计和出纳各一人。不得由一人同时兼管会计和出纳业务。出纳不得兼管会计稽核、会计档案保管和收入、支出、债权、债务帐目的登记工作。会计人员（含出纳）必须持有会计证方可上岗。
第十四条 财会人员必须遵守国家法律、法规、财经制度和财经纪律，遵守职业道德，廉洁奉公、忠于职守、坚持原则，依法理财，依法管理。
第十五条 财会人员必须保持相对稳定，不得随意调换。财会机构负责人或财会主管人员的调换和任免，要经过上级财会部门的同意。一般财会人员的调换，要经过单位财会机构负责人的同意。
第十六条 撤销或合并的单位，财会机构负责人或财会主管人员必须办理全面清理移交工作手续，双方上级单位需派专人同时监交，向接收单位交代清楚后，才能离职。未办完交接手续或交接手续不清楚的，不得调走财会人员。
第十七条 财会人员调动工作或者离职，必须与接管人员办清交接手续，在交接手续未办清以前不得调走或离职。财会机构负责人和财会主管人员办理交接手续，由单位负责人监交，必要时上级单位可派人会同监交。一般财会人员办理交接手续，可由财会机构负责人监交。财交人员短期离职，应由单位负责人指定专人临时接替。
第十八条 文化部门和单位负责人应支持和保障财会人员依法履行职责权限，保证财会人员的职权不受侵犯，任何人不得对财会人员进行打击报复。对于违反国家法律、法规、财经纪律的行为，财会人员有权制止，并有权越级向上级单位或有关部门报告，检举揭发。
第十九条 对于财会人员坚持财经制度受到错误处理的，文化部门和上级单位必须责成其所在单位及时予以纠正；对于玩忽职守、丧失原则，不宜担任财会工作的，必须责成其所在单位及时予以撤换。
第二十条 对于在财会工作中做出突出成绩的财会机构和财会人员，应给予表彰和奖励。对于违反法律、法规、财政、财务规章制度和财经纪律的财会人员，按《中华人民共和国会计法》和国家其他有关规定处理。
第三章 预算管理
第二十一条 文化部门和单位的财务收支预算是根据党和国家的有关方针、政策，按照上级下达的事业计划，对单位财务收支规模的预计，是国家预算的组成部分。预算资金主要由国家财政拨款和文化部门及其所属单位组织的收入组成。国家预算拨款包括正常事业经费和专项经费。
第二十二条 单位预算管理实行“统一领导、分级管理、权责结合”的原则。
第二十三条 预算管理形式同单位的财务管理形式相同可分为三种；即：全额预算管理、差额预算管理、自收自支管理。
（一）没有稳定的经常性业务收入或收入较少的图书馆、中等专业学校等单位为全额预算管理单位。实行“全额预算包干，超支不补，结余留用”的预算管理办法。
（二）有一定数量的稳定的经常性业务收入，但不足以解决本单位的经常性支出，需要财政补助的剧团等单位为差额预算管理单位，实行“核定收支、以收抵支、定额（定项）补助、减收超支不补、增收节支留用”的预算管理办法。
（三）有稳定的经常性业务收入，可以解决本单位的经常性支出的剧场等单位为自收自支预算管理单位。实行自收自支预算管理的单位，其职工的工资、福利和奖励等均执行国家对事业单位的有关规定。
文化事业单位的附营单位应独立核算、自负盈亏。其财务管理按照同行业的财务管理办法执行。其实现的利润按一定比例上缴其主办单位，抵顶预算支出。
第二十四条 预算编制的原则
（一）坚持实事求是的原则。单位应根据党和国家有关方针、政策，按照上级下达的年度事业计划和工作任务，以及以前年度收入状况，区分轻重缓急，实事求是地编制单位收支预算。
（二）坚持统筹兼顾、合理安排的原则。正确处理需要与可能、局部和全局的关系，统筹兼顾、合理安排资金。
（三）坚持艰苦奋斗、勤俭节约的原则。单位应充分发挥自身的优势，挖掘内部潜力，努力增收节支，不断提高经济效益。
（四）坚持量入为出、收支平衡的原则。收入预算必须积极可靠，支出预算不能留有缺口，必须坚持收支平衡、略有结余，不得编制赤字预算。
（五）坚持划清经费渠道的原则。严格按规定划清正常事业费与专项经费、事业费与行政费、事业费与基本建设投资的界线，不得相互挤占和挪用，根据不同渠道经费管理的要求，分别编制预算。
第二十五条 收支预算的编报和审批程序
单位应根据上级下达的年度事业计划、以前年度收支预算执行情况和有关经费开支标准及预算定额，由财会部门进行预算，提出收支预算的建议数和详细说明及计算依据，经单位负责人审核同意后报文化部门审核汇总，报同级财政部门。财政部门对预算建议数进行审核，并根据财力状况分配和下达收支预算指标后，单位再调整编制正式的收支预算，经文化部门核报同级财政部门批准后执行。收支预算建议数和正式预算的编报日期，按同级财政部门的规定执行。
第二十六条 收支预算的编制要求
在编制单位收支预算之前，应认真学习、领会党和国家近期有关文化事业方面的方针、政策及有关财政法规制度，熟悉预算科目和预算表格，掌握预算编制的指导思想和基本要求；分析上年度单位收支预算的执行情况；落实各项基本数字；确定各项收支指标。凡有国家规定的统一开支标准和定员定额的项目，可根据以前年度执行情况，并考虑预算年度可能出现的增减变化因素，进行测算编制。
第二十七条 收入预算的编制方法
（一）收入预算的编制。收入预算主要包括单位的业务收入和差额补助费等。业务收入根据文化部门和单位业务规模、规定的收费标准及文化市场预测情况等多种因素测算编制；差额补助费按财政部门或上级单位核定的数额编列。
（二）收入预算的编制应当坚持积极可靠、稳定增长的原则，按规定必须列入预算的收入，不得隐瞒、虚列，不得将上年度一次性收入作为编制收入预算的主要依据。
（三）收入预算的编制表格格式及其他要求，按同级财政部门的规定执行。
第二十八条 支出预算的编制方法
（一）正常经费预算的编制
1．人员经费
指用于单位职工个人方面的经费支出。主要包括工资、补助工资、职工福利费、离退休人员费用、主要副食品价格补贴、人民助学金等。人员经费预算要根据上级下达的劳动工资计划、编内实有人数、国家统一规定的经费开支标准和预算定额以及国家其他有关规定，按“目”分“节”进行编制。
2．公用经费
指扣除用于个人部分开支后的公用部分开支，主要包括：公务费、设备购置费、修缮费、业务费、其他费用等。
（1）公务费，指单位的日常办公费、会议费、水电费、邮电费、差旅费、公用取暖费等项支出。公务费应实行经费包干和预算定额管理。按照编内实有人数（尚未定编的单位应尽快定编，未定之前暂按实有人数）、预算定额标准，并可参照近年来公务费支出情况，进行测算编列。
（2）设备购置费，指单位按计划购置固定资产投资标准以下的小型设备所需开支。设备购置费应按照文化部门批准的设备购置计划、设备种类、数量和现行价格，逐项编列。凡单台设备达到固定资产投资标准的，应向同级计委申请基本建设投资，不得在事业经费预算中编列。
（3）修缮费，指单位使用并负责维修的公用房屋、建筑物及附属设备的维修费用和公房租金。修缮费按单位需要维修的房屋及建筑物面积和修缮费开支定额计列；未定定额的单位按实际情况测算编列；公房租金按实编列；不够基建额度的零星土建工程，按施工预算编列。
（4）业务费，指开展业务工作直接开支的经费。按单位业务工作计划和有关定额计算编列；无法确定定额的，可参照近年开支情况测算编列；因特殊原因而必须增加的支出较大的业务费项目，必须在“预算编制说明书”中加以说明，或单独编制专项预算。
（5）其他费用，指上述项目和差额补助费不包括的费用开支。在编制预算时，需按照不同项目的支出用途，分别参照国家有关开支标准和人员经费、公用经费预算定额及计算方法进行编列。
（二）专项经费预算的编制
专项经费是指单位专项申请的大型业务活动经费，大型修缮费和大型专用设备更新改造资金等。专项经费预算应包括开支项目、具体内容和申请补助经费数额等，开支项目需逐项计算经费支出数，列出详细计算依据，并作详细文字说明。
第二十九条 实行全额预算管理的单位所组织的收入，必须按同级财政部门和上级文化部门核定的“抵支收入”数额，纳入预算内管理。
第三十条 自收自支管理单位要根据自身业务性质和特点，编制成本费用（计划）预算。其收支结余，应主要用于事业发展。
第三十一条 在编制收支预算中，凡涉及外汇收支的项目，必须按照国家公布的汇率折算为人民币编列，并注明外币名称和当时的汇率；同时列入外汇收支计划。
第三十二条 预算的审批和调整
（一）收支预算经财政部门批准后，即成为预算执行的依据。
（二）预算的调整，包括预算的追加追减、项目调整、预算划转等。为了加强预算管理，在单位收支预算确定之后，不得随意调整和变动。
（三）在预算执行过程中，由于国家实施重大政治经济政策或调整收支标准和事业计划以及遭受严重自然灾害等特殊情况，对单位预算收支发生较大影响不做调整就无法执行时，单位必须按规定程序经文化部门向同级财政部门提出追加（或追减）预算的报告，经批准后方可执行。
（四）项目调整，是指在核定预算总额之内，预算支出科目之间经费的相互调剂。为保证事业计划和工作任务的完成，在报经同级财政部门或文化部门批准后，可以相互调剂。
（五）预算的划转。在预算执行过程中，因单位隶属关系或行政区划变更，改变了其预算隶属关系，将其全年预算指标和年度内已执行部分，同时划转到接管单位时，需办理预算划转手续。单位预算划转手续必须报经财政部门批准。
（六）文化部门和单位以及个人未经批准不得自行调整预算或开增支减收口子；部门和单位在申报机构、人员编制和制定政策或措施时，凡涉及到减收增支问题，均须事先商得同级财政部门的同意，然后专门报批，不得在其他上报文件中夹叙一笔。
第三十三条 决算的编制
（一）文化部门和单位决算是国家决算的基础，单位决算真实准确与否，直接关系到国家决算的真实性、完整性和准确性。决算是部门和单位收支预算、事业计划成果的总结和综合反映。文化部门和单位在年度终了时，须认真严肃地对待决算编审工作。通过对决算的编审和分析，要认真总结事业计划和年度预算的执行情况、资金使用效益和财务管理等方面的经验和教训。
（二）编报决算，必须按照同级财政部门和文化部门的要求，分清经费渠道，分别编报；要做到内容真实完整，数字准确可靠；各项指标，特别是支出项目要与国家预算科目规定的内容一致；做到帐表、表表、帐物相符；须编写详细的决算说明，全面反映主要的事业成果、收支预算执行情况和存在的问题，以及财务管理中存在的问题和改进的措施等。
（三）单位决算经文化部门审核汇总后，报同级财政部门审核批复。报财政部门的决算必须有主管负责人签章、财务负责人签章、会计负责人签章，加盖文化部门公章；并按照同级财政部门规定的时间及时报送。
（四）要维护决算编报的严肃性，严格按照财政部规定的统一决算表格和说明填列，不得随意改动。决算报表须装订整齐、字迹清楚，不得涂改。
第四章 收入管理
第三十四条 收入管理的原则
（一）单位在保质保量完成上级下达的事业计划和各项工作任务的前提下，应充分利用现有人才、技术、设备和资源等条件，发挥本身优势，挖掘内部潜力，积极开展对外有偿服务，合理地组织收入。
（二）组织收入必须有利于促进事业的发展，正确处理社会效益与经济效益的关系，坚持把社会效益放在首位；同时开展经营活动，加强经营管理，提高经济效益。在国家法律、法规和财政、财务规章制度允许的范围内，合法组织收入。
（三）组织收入，必须认真执行国家批准的收费项目和收费标准，做到应收则收，应收不漏。对国家未做统一规定的收费标准的收入项目，文化部门可制定该项目的收费标准，并按规定程序报批。
（四）收入应纳入预算内统一管理，统一核算。附营单位的实现利润应按一定比例或数额上交其上级单位，纳入预算，抵顶预算支出。上交的具体比例和数额，由文化部门商同级财政部门确定。文化部门可以从事业单位的收入，包括附营单位上交主办单位的收入中，适当集中一部分数额，用于文化事业的发展。
（五）单位收入的核算按财政部（92）财文字第458号《颁发〈关于加强事业单位收入财务管理的规定〉的通知》执行。
第三十五条 收入的分类
文化事业单位的收入按照单位的类型划分为：
（一）艺术表演团体收入。包括艺术表演团体的演出收入，演员借调拍摄电影电视录像的上交收入，出租服装、道具的收入和艺术表演团体组织的其他各项收入。
（二）艺术表演场所收入。包括艺术表演场所的演出分成收入、录像放映收入、出租场地的收入和艺术表演场所组织的其他各项收入。
（三）图书馆收入。包括图书馆的复印、复制、缩微收入，提供信息、咨询的收入和其他各项收入。
（四）群众文化收入。包括群艺馆、文化馆（站）举办的舞厅、舞会收入，游艺项目收入，培训、办班收入和其他各项收入。
（五）中等专业学校收入。包括艺校、戏校的培训、办班收入和其他各项收入。
（六）干部训练收入。包括干部训练机构的干部训练、培训收入和其他各项收入。
（七）其他文化事业收入。主要指以上项目不包括的其他文化事业单位的各项收入。
按照具体项目划分为：
（一）音像收入：指专门经营音像制品的复制、出租、制作取得的净收入。
（二）演出收入：指艺术表演团体的演出收入、演员借调拍摄电影电视录像的上交收入和艺术表演场所的演出分成收入等。
（三）放映分成收入：指剧场、剧院、艺术馆放映电影等取得的分成收入和录像收入。
（四）门票收入：指对社会提供参观、展览等服务的文化事业单位（如艺术馆、展览馆等）按规定收取门票所取得的收入。
（五）舞厅收入：指文化事业单位举办的舞厅、舞会收入。
（六）游艺收入：指文化事业单位开展的游艺项目收入。
（七）图书复印复制收入：指图书馆对外提供复印、复制、缩微等取得的收入。
（八）培训办班收入：指对外提供教学、培训、办班服务取得的净收入。
（九）广告收入：指代客户刊登、播放广告取得的净收入。
（十）租赁收入：指对外单位出租房屋、场地、设备等取得的租金收入。
（十一）报刊杂志等发行收入：指报纸、杂志、图书等刊物的编印、发行所取得的收入。
（十二）赞助收入：指社会团体、个人对文化事业单位的赞助和捐赠收入。
（十三）附营单位上交收入：指单位附设招待所、幼儿园、小卖部等上交的净收入。
（十四）其他收入：指以上科目不包括的其他杂项收入。
第三十六条 文化事业单位收入和其附营单位上交的收入，由单位财务部门统一管理使用。严禁单位和个人私设“小金库”，逃避上级财务部门的检查和监督；如发现此类问题，其收入一律没收上缴文化部门，抵顶预算支出。
第三十七条 文化部门和单位要加强涉外收入的管理工作。外汇管理按《中华人民共和国外汇管理暂行条例》执行。
第五章 支出管理
第三十八条 文化事业经费支出，是国家财政支出的组成部分，是文化部门和单位为完成计划所必须发生的费用开支。支出管理是文化事业财务管理工作的重要内容之一。
第三十九条 支出管理的原则
（一）要在文化部门的统一领导下，实行单位领导负责制，由单位财会部门归口统一分配、管理和使用。
（二）经费支出必须严格执行国家有关法律、法规、财政、财务制度和财经纪律。
（三）按照批准的预算额度和经费开支范围以及费用开支标准办理支出。
（四）坚持艰苦奋斗、勤俭节约，讲求资金使用效益，杜绝浪费。
（五）分清资金渠道，按照规定的资金用途办理支出，不得相互挤占和挪用。
（六）正确处理事业费预算内各项经费之间的比例关系，提高公用经费比重；控制行政性开支和人员经费支出，逐步提高业务性支出的比重。
第四十条 支出管理的要求
（一）单位根据上级批准的预算，对其内部各部门实行经费指标控制，按经费使用的管理权限报有关领导批准后，由单位财务部门审核报销。
（二）各项支出必须有合法凭证，方可报销。
（三）人员经费支出要严格按照国家规定的人员编制、预算定额、开支标准和工资计划执行。不得自行开口子，提高各种补贴。
（四）公务费支出，按照核定预算，一般可采用经费包干或内部定额管理办法，按照实际发生数列支。
（五）业务费支出，按照上级下达的事业计划和预算限额执行，在保证事业计划和预算完成的前提下，按实际发生数列支。
（六）修缮费和设备购置费支出，必须在财政部门或上级文化部门批准的预算额度之内，按实际发生数列支。
（七）新增添的固定资产（包括房屋建筑物）必须经有关部门组织验收，验收合格后，按实际支出数列支。
（八）对实行差额预算管理的单位，按拨款数列支。
（九）其他费用，均按实际报销数列支。
第四十一条 专项经费支出管理
专项经费，是指财政部门或文化部门按规定程序批准和拨付单位的具有特定用途的经费。
（一）申请专项经费，必须填报专项经费申请表，并就申请原因、项目概算、预期效益等项目作详细说明。
（二）专项经费，按照“集中资金、重点使用”的原则予以审定。单位根据财政部门或文化部门下达的专项经费预算限额进行安排。
（三）专项经费必须严格按照批准的用途使用，专款专用，单独核算。因特殊情况需要改变专项经费用途的，必须书面报请财政部门或文化部门批准后，方可调整使用。
（四）用款单位需认真填写《专项经费追踪反馈情况表》，按财政部门和文化部门的要求及时报送。
（五）专项经费支出，根据批准的预算额度、规定的开支标准和开支范围以及用途，按照实际发生数列支。
（六）未完成的项目，其专项经费结余，可以结转下年度继续使用；已完成的项目如有结余，必须报经原拨款部门批准后处理，用款单位无权自行处理。
第六章 财产物资管理
第四十二条 财产物资是固定资金的实物形态。文化部门和单位的财产物资是国家财产物资的重要组成部分，是完成事业计划和开展业务活动所必需的物质条件。
第四十三条 财产物资管理的原则
（一）文化部门和单位要设置专门的财产物资管理机构或配备专职管理人员，实行“统一领导、分级负责、归口管理、定额配备”的原则。
（二）购建财产物资，应坚持“质优、价廉、适用、耐用”的原则。
（三）加强计划管理，严格审批程序。必须按照规定的程序，履行报批手续；并严格按上级批准的财产物资购建计划和预算指标执行。
（四）发扬艰苦奋斗的优良传统，克服“重钱轻物”、“重置轻管”的不良倾向，节约使用资金。
（五）在计划制定和审批、采购运输、验收保管、领发使用、维护保养、调出调入、清查盘点、变价处理等各个环节，逐步建立健全财产物资管理制度，防止财产物资的损坏、短缺、被盗、丢失、积压和浪费等现象的发生，确保国家财产的完整和安全。
（六）购置财产物资，凡属专项控制商品，单位必须严格执行国家控制社会集团购买力的有关规定，事先办理报批手续。
（七）单位的财产物资管理部门和财务部门应定期核对财产物资帐务，保证帐帐、帐卡、帐物相符。
第四十四条 固定资产管理
（一）固定资产的标准
1．一般设备，凡耐用年限超过一年，单价在200元以上（含200元），都属于固定资产。
2．专用设备，凡耐用期限超过一年，单价在500元以上（含500元），都属于固定资产。
3．单价低于固定资产核算起点，但耐用时间在一年以上的大批同类财产，也应按固定资产进行管理。
（二）固定资产的分类
1．房屋及建筑物；
2．专用设备；
3．一般设备；
4．图书音像资料；
5．交通运输设备；
6．其他专用固定资产。
（三）固定资产管理的要求
1．文化部门及其单位必须重视和加强固定资产管理工作，实行“统一领导、归口管理、分级负责、责任到人”的管理责任制。
2．单位要有一位领导负责固定资产管理工作，财产物资部门要配备专职或兼职的管理人员具体负责此项工作。
3．要合理配置各类固定资产，各业务部门使用的贵重设备，要指定专人负责管理，加强维护和保养，提高设备的完好率和利用率。
4．文化事业单位的各类固定资产（包括艺术表演团体的乐器、音响设备等），未经批准不得擅自外借；未经单位领导批准，个人不得用单位的固定资产从事与本单位业务无关的活动。
（四）固定资产的增添和计价
1．固定资产的增添
（1）文化部门和单位必须按固定资产购建计划和预算办理固定资产的购置。对添置大型贵重设备和永久性建筑物，应组织专业技术人员进行论证，择优选择方案。
（2）对新购建的固定资产，应及时组织验收；验收合格后及时办理移交手续，登记固定资产帐务。
（3）经验收不合格的房屋建筑物，必须按施工合同中规定乙方（施工单位）应负责任的条款处理；经验收不合格的设备等产品，必须在索赔期内抓紧办理索赔事项。
2．固定资产的计价
（1）新建、购入和有偿调入的固定资产，按实际造价、购价和调入价格计价。
（2）自制的固定资产，按实际开支的全部费用计价。
（3）无偿调入、接受捐赠和旧存、盘盈的固定资产，无法查明原价的，应按重置完全价格（即重新购建该项固定资产的全部价值）计价或按估价计价。
（4）进口设备按海关完税价格计价。
（5）房屋建筑物部分损坏或拆除时，按面积计算价值，相应减少其原值。在原基础上进行改、扩建的，按改、扩建增加的支出调增其原值。
（6）购入、调入固定资产的运杂费、固定资产的大修理经费以及经常性维护费用，均不列入固定资产计价范围，不增加固定资产原价。
（7）调出、变卖和报废的固定资产，按帐面原价注销。
（五）固定资产的日常管理
1．建立固定资产目录和帐、卡核算制度，由单位财会部门和物资管理部门保管。固定资产报废或调出时，同时注销固定资产帐、卡。
2．财会部门在固定资金总帐科目下按固定资产类别设置明细科目进行金额核算。
3．建立固定资产档案管理制度，如实记录固定资产使用、维护和更新改造等情况。
4．建立清查盘点制度，单位应每年至少组织一次全面清查核对，如发现余缺、损毁，应及时提出处理意见，经文化部门批准后，调整有关帐卡记录。
5．固定资产大修理和更新改造工作，由单位财产物资管理部门提出，经财会部门审核同意，报单位领导批准后，方可进行。
6．固定资产的报损、报废、调拨，均必须按规定办理报批手续，经批准后执行。
7．固定资产的调拨，原则上实行有偿调拨。单位的固定资产调出，一般的可由财产管理部门报经本单位行政领导批准后调出，大型、精密、贵重设备、仪器的调出，要经过有关部门鉴定，报文化部门批准，具体审批权由文化部门规定。
8．经批准报废、调拨、转让、处理的固定资产变价收入，留归单位作为重置固定资产的资金，转入“修购基金”，并按规定管理和使用。
9．固定资产的使用年限，由文化部门商同级财政部门和国有资产管理部门确定。
10．实行自收自支管理的单位，应逐步实行固定资产折旧制度，条件尚不具备的单位，可建立修购基金制度；提取的资金必须全部用于固定资产的更新改造。
第四十五条 材料管理
（一）材料的分类
1．主要材料，指与业务工作有直接关系或经加工构成产品实体的原料和材料。
2．辅助材料，指在业务工作和经营活动过程中所消耗的与业务工作没有直接关系或不构成产品实体的各种材料。
3．燃料，指在业务工作中所耗费的各种燃料。
4．维修备件，指主要是为固定资产的修理而储备和消耗的零部件。
5．其他材料，指上述没有包括的其他各类材料。
（二）材料的计价
材料一般按实际价格计价。对实行按实际成本费用核算的单位，可按计划价格计价，年终进行材料差价调整。
（三）材料的管理
1．财产物资管理部门应根据业务需要并经单位负责人批准后，按计划进行采购。
2．加强库存材料管理，财产物资部门需严格执行材料验收、进出库和日常材料保管制度，防止损坏、丢失和霉变等问题的发生。
3．逐步建立材料储备定额和主要材料消耗定额，按定额储备和供应材料，防止材料的积压、浪费和短缺。
4．财产物资管理部门要建立材料明细帐，定期与财会部门的材料总帐进行核对，做到帐帐相符。
5．单位业务部门一般不设材料库存，采用随用随领的办法，以减少保管环节和损失浪费。
第四十六条 低值易耗品管理
（一）低值易耗品，指单价低于固定资产规定限额，能够多次使用不改变其实物状态，或价值虽然较高，但易于损坏需要经常补充和更换、不属于材料范围的各种物品。
（二）根据低值易耗品的上述特点，应实行单独管理。
（三）低值易耗品的分类
1．一般工具，指各种通用工具。
2．专用器具，指单位某项专业工作所必需的小型工器具。
3．办公用具，指单位日常办公活动所必需的各种物品。
4．炊事用具，指单位餐厅和厨房所必备的工具。
5．劳保用品，指单位为保证职工安全和健康，按劳动保护规定所配发的劳动保护用品。
6．其他，指上述各类未包括的低值易耗品。
（四）低值易耗品的管理
1．财产物资管理部门根据业务工作的需要，编制低值易耗品采购计划，经财会部门审核报经单位负责人批准后购进。财会物资部门要对在用、在库低值易耗品进行登记和管理。
2．单位根据各自不同的情况，对低值易耗品可以采取不同的管理办法。
（1）对消耗较快的低值易耗品，制定消耗性定额，对使用部门采取“定额供应，包干使用”的办法。
（2）对耐用低值易耗品，采取“定期供应，以旧换新”的管理办法，规定最低使用年限，期满后经验收鉴定确实无法使用时，以旧换新。
（3）对业务部门不经常使用的低值易耗品，一般可采用由财产物资部门“统一管理，临时借用，定期归还”的管理办法。
第七章 资金管理
第四十七条 资金是繁荣和发展文化事业所必需的财力保证。资金管理是文化事业财务管理工作的重要内容之一。资金管理主要包括：银行存款、现金、结算资金、周转金、专用基金和有价证券管理。
第四十八条 银行存款管理
（一）银行存款是单位存放在开户银行的各类经费款项的总称。
（二）文化部门和实行独立核算的单位必须按有关规定在银行开设存款户，严格遵守银行结算制度，接受银行监督。
（三）单位必须按照不同的财务管理形式，不同的拨款方式，不同资金的性质，分别开设存款帐户。实行全额预算管理的单位的预算资金部分，根据财政部门批准的不同拨款形式，分别开设“经费存款”户或“限额存款”户；属于应缴预算收入、预算外资金、专用基金、事业周转金等
其他资金部分，开设“其他存款”户。差额预算管理单位和自收自支管理单位的全部资金，都在银行开立“银行存款”户。有外币收入的单位，应在有关银行开设“外币存款”户。
（四）文化部门和单位不得将预算内资金转为预算外资金。
（五）国家资金不允许以个人名义在银行开户存取，不得作为“储蓄存款”处理。
（六）银行存款帐户只限本单位使用，不得出租、出借、转让给外单位或个人使用。不准利用银行帐户套取现金，套购控购物资以及进行其他非法活动。
（七）银行存款的收支，要序时登记、日清月结；定期根据银行对帐单与银行对帐；如产生未达帐项，应及时主动与开户银行进行核对和调整，保证双方帐户余额绝对一致。
（八）加强支票管理。支票一律记名，非经银行批准，支票不许转让。不得签发空头、空白、远期支票，更不得巧立名目，弄虚作假。作废支票，注销后与存根一起妥善保管。
（九）已签发的现金支票如有遗失，应立即向开户银行申请挂失；已签发的转帐支票如有遗失，应立即通过新闻媒介声明作废；对已造成经济损失的，财会负责人应负领导责任，遗失支票者应负主要责任，并根据情节轻重给予一定的处罚。造成经济损失已触犯刑律者，须送交司法机关
处理。
（十）财会人员必须妥善保管签发支票和印章，严格按照规定用途使用。
第四十九条 现金管理
（一）现金管理，是我国重要的财经制度之一。文化部门及其所属单位，必须严格执行国家有关现金管理制度。
（二）单位财会部门必须指定专职或兼职出纳人员办理现金收付工作，办理手续必须严密，以确保现金安全。
（三）单位库存现金必须严格控制在开户银行核定的库存现金额度之内，超过库存限额的部分，必须于当日送存开户银行，当日送存开户银行确有困难的，由开户银行确定送存时间。
（四）不得坐支现金或以白条抵库。
（五）不得将单位现金收入以个人储蓄方式存入银行。
（六）单位的现金收付，除工资、差旅费以及零星现金支付外，其他一切经济往来和资金调拨，必须通过银行办理转帐手续，不得直接用现金支付。
（七）每日需核对现金帐面额与实际库存金额，及时查明短款或长款原因，进行处理。
（八）单位财会部门必须在“资金结存类”科目中设置“库存现金”总帐科目。现金出纳帐必须逐笔登记，不得汇总记帐。
第五十条 结算资金管理
（一）结算资金，指在资金结算过程中发生的暂存、暂付、应收、应付、预收、预付等资金。
（二）结算资金款项必须严格划清资金界限，对发生的往来款项必须严格控制，认真履行审批手续，不得相互挤占。
（三）必须严格按时清理结算资金款项，不得长期挂帐。应及时收回资金，确属无法收回的，要查明原因，分清责任。如确属个人渎职，要追究其行政和经济责任，已触犯刑律的，需送交司法机关处理；属于客观原因，必须经文化部门报同级财政部门批准后核销。
（四）个人不得因私借用公款
第五十一条 周转金管理
文化事业单位的周转金由文化业务周转金和开展有偿服务及经营活动周转金两部分组成。
（一）文化业务周转金是保证单位业务工作开展而设置的周转金，不得转作费用支出，要保证其完整无缺、正常周转。
（二）有偿服务和经营活动周转金是单位为了开展有偿服务和经营活动临时借入的周转金。主要由各级财政部门借给，有条件的文化部门也可以从收入中筹集一部分作为周转金使用。
（三）单位向文化部门申请有偿服务和经营活动周转金，需填写《周转金合同书》，详细说明申请项目内容、自筹资金数量、申请数额、预期效益、借款时间、还款时间、保证条件和担保单位等，报文化部门审批。
（四）向财政部门申请周转金，按财政部门的有关规定办理。
第五十二条 专用基金管理
（一）专用基金，是指文化部门和单位按照国家有关规定，从收支结余或收入以及其它经费渠道提取的具有专门用途的资金，包括：事业发展基金、集体福利基金、职工奖励基金、修购基金、后备基金和其他专用基金等。
（二）必须严格按照各级财政部门核定的比例或数额提取专用基金，文化部门和单位以及个人均不得擅自提高或降低专用基金的提取比例和数额。
（三）专用基金要按规定实行专户存储，专款专用，先提后用，不得相互挤占和挪用。事业发展基金只能用于事业发展，不得用于职工福利和奖励方面的支出。
（四）职工奖励基金的发放，必须控制在财政部门核定的奖金免税限额之内，超过限额发奖应依法缴纳奖金税，奖金税款必须在职工奖励基金中开支。
（五）有稳定收入的差额预算管理单位和自收自支管理单位，必须按规定从收入中提取修购基金，专门用于固定资产的更新改造和维修。未经财政部门批准，不得用修购基金进行基本建设。
（六）后备基金是为防止资金短缺等特殊需要而设置的周转性资金。经同级财政部门批准后，文化部门和单位可从其收支结余中提取一定数量的后备基金。后备基金经上级文化部门和单位负责人批准后方可使用。
（七）其他专用基金，如职工福利费等，按国家有关规定提取和使用。
（八）事业发展基金、集体福利基金、职工奖励基金、修购基金、后备基金的提取比例或数额，由文化部门商同级财政部门确定。
第五十三条 有价证券管理
（一）有价证券，包括国库券、国家重点企业建设债券、股票和其他有价证券等。
（二）单位购买有价证券，只能用单位自有资金或预算外资金，不得用财政预算拨款购买。
（三）单位购买的有价证券，应作为货币妥善保管，保证其安全和帐券相符。
（四）有价证券不得作为“实际支出数”报销。
第八章 定员定额管理
第五十四条 定员定额，是指按照党和国家的方针、政策以及国家财力状况，根据单位的事业发展规模和业务工作量，在人员编制、财务收支、物资消耗和成果效益等方面所规定的指标额度。
第五十五条 定员定额管理，是文化事业财务管理的重要内容之一。加强定员定额管理，对于防止机构臃肿，提高工作效率，合理配置人力、财力、物力，优化支出结构，提高社会效益和经济效益，都具有十分重要的作用和意义。
第五十六条 定员管理
（一）定员是国家根据单位级次、事业规模、业务工作量和内部机构设置等因素，对单位的人员编制或定员比例所做的规定。人员编制或定员比例由国家授权的各级编制管理部门核定，其他任何部门和单位均无权自行定编。
（二）国家规定的人员编制，是单位配备人员的最高限额，文化部门及其所属单位必须严格执行，不得突破，更不得擅自增加人员编制或变相扩大人员编制。
（三）单位内部要合理配备人员，首先要保证开展业务工作所必须的专业人员，适当压缩行政、后勤等非专业人员数。
（四）尚未定编的和因工作需要增加编制的单位，必须经文化部门报同级编制管理机构审核，并征得同级财政部门同意后，予以批准。未经财政部门同意而增加的人员编制，财政部门有权不予安排经费。
（五）各级财政部门和文化部门必须以单位人员编制数和经费定额核定单位人员经费预算。
（六）对于已经超编的单位，要限期处理超编人员。对于艺术表演团体，根据国务院有关规定，仍实行减团减人不减钱的办法；对于其他类型的文化事业单位，在一段时间内也可以采取减人不减经费的做法，以调动其精减冗员和提高工作效率的积极性；但经过一段时间仍未精减超编人员的单位，财政部门和文化部门可以逐步减少其超编人员经费的拨款。
第五十七条 定额管理
（一）制定定额的权限
1．支出预算定额的制定权限，按财政部（92）财文字第4号《关于印发〈社会文教行政事业单位预算支出定额制定规则（试行）〉的通知》执行，中央级单位的支出预算定额由财政部制定；地方文化部门和单位的支出预算定额，由同级财政部门制定。
2．文化部门根据具体情况制定适用于本部门内部使用的执行定额和收入定额。对部门财务收支影响较大的定额，还应报同级财政部门批准后执行。
3．文化事业单位可在文化部门和同级财政部门制定的定额限额幅度之内，结合本单位具体情况，补充和制定一些适用于本单位内部使用的定额，并报文化部门批准后执行。
（二）制定定额的原则
1．坚持量力而行、尽力而为的原则，既要保证文化部门和单位完成事业计划的需要，又要考虑财力的可能，使定额具有可行性。
2．坚持多渠道、多形式筹集资金发展事业的原则，不仅要制定支出预算定额，而且要制定收入预算定额，以此编制年度收入计划。
3．坚持平均先进合理的原则。制定定额要以平均先进水平为基础，使定额具有平均先进性，真正起到鼓励先进、鞭策后进的作用。
（三）定额的制定方法
1．首先要明确所制定定额的适用范围，使之具有更强的针对性；其次要深入实际进行调查研究，广泛搜集有关资料，进行分析整理，剔除不合理开支因素，找出规律性，并考虑财力的可能进行制定。凡涉及面较广、对单位财务收支影响较大的定额要广泛征求有关方面的意见，在此基础上确定定额指标草案，并按定额制定和批准权限逐级申请报批，待批准后执行。
2．制定定额的具体方法有统计分析法、技术测定法和实际测定法等。这几种方法不是相互排斥的，在实际工作中可以同时使用，分别制定定额指标草案，择优选定。
（四）定额的调整
1．定额应保持相对的稳定性。如果情况发生变化，必须调整定额时，按定额制定和批准权限，报定额制发部门批准。支出预算定额一律由同级财政部门调整，其他部门和单位不得擅自调整。
2．文化部门和单位制定的内部使用的定额，凡报经同级财政部门批准的，需要调整时必须报同级财政部门批准；不需报财政部门批准的内部定额，需要调整时由文化部门批准。
第九章 财务活动分析和财务监督检查
第五十八条 财务活动分析与财务监督检查是文化事业财务管理工作的重要组成部分。文化部门及其所属单位负责人必须重视和加强对财务活动与监督检查工作的领导，定期或不定期地组织财会部门、财产物资管理部门以及其他有关部门对本部门、本单位的一切经济往来和财务收支活动进行分析与监督检查，促进部门、单位更好地完成事业计划和各项工作任务。
第五十九条 财务活动分析与财务监督检查的主要依据
（一）党和国家有关的各项方针、政策、国家法律、法规、财务制度和财经纪律。
（二）经国家批准的各项费用收支标准、人员编制和定额指标。
（三）经有关部门批准的事业发展计划、业务工作方面的管理规定和办法。
（四）文化部门和单位的预、决算资料和会计核算资料。
（五）其他有关数据和资料。
第六十条 财务活动分析与监督检查的主要内容
财务活动分析与监督检查，涉及文化部门和单位业务工作、经济活动和财务收支的全部过程及其结果。财务分析与监督检查必须按照下列各方面的内容进行。
（一）分析与监督检查文化部门和单位贯彻党和国家有关方针、政策的情况；国家有关法律、法规和财政、财务规章制度的执行情况等。
（二）分析与监督检查预算安排和执行的情况；各项收支标准和定员定额执行情况；年终决算分析情况；预算内、外资金、事业经费与行政经费、事业经费与基建投资有无相互挤占的情况；专项资金使用及其效果等。
（三）分析与监督检查文化部门和单位内部财务管理制度的制定和完善及其执行结果情况；内部定额管理和执行情况等。
（四）分析与监督检查文化部门和单位财产物资管理和使用情况，有无浪费、损毁、积压和短缺问题；财产物资管理制度是否健全及其执行情况等。
（五）分析与监督检查文化部门和单位利用自身业务优势开展以文补文等有偿服务和经营活动的情况；事业收入的分配和使用情况；附营单位实行成本、材料核算情况；附营单位的收入上缴和留成资金使用情况等。
（六）分析财务管理工作存在的主要问题，研究和制定解决办法；分析、总结和推广财务管理工作中的先进典型和先进经验。
（七）通过财务活动分析与监督检查，为文化部门和单位了解本部门、本单位业务工作开展情况，财务收支、经营活动和资金使用情况，制定业务工作计划和进行经营决策等提供准确、真实、完整、可靠的情况和依据。
第六十一条 财务活动分析与财务监督检查的主要方法
（一）财务活动分析一般采用比较分析法、因素分析法和差额分析法等主要方法。
（二）财务监督检查一般采用帐务检查、现场检查和实物检查等主要方法。
第六十二条 在财务分析与监督检查工作结束后，必须写出书面报告，全面、准确、实事求是地反映实际工作中的成绩和存在的主要问题，做出结论，提出建议和措施。
第六十三条 对在财务活动分析与监督检查工作中发现的违反国家法律、法规、财经制度、财经纪律和本办法有关条款的单位和个人，按国务院《关于违反财政法规处罚暂行规定》和财政部、审计署关于《违反财政法规处理的暂行规定施行细则》以及国家其他有关法规制度进行处理；对已触犯刑律的责任者，按司法程序送交司法部门处理。
第十章 经费使用效果考核
第六十四条 文化事业经费使用效果考核工作是财务管理工作的重要组成部分。各级财政部门和文化部门及所属单位，必须按照财政部（92）财文字53号文件《关于印发〈社会文教行政经费使用效果考核办法（试行）〉的通知》中有关条款执行。进行考核工作必须遵守本办法规定的财务管理工作的各项主要原则。
第六十五条 文化事业经费效果考核的主要范围，包括财政部门拨付的事业经费和纳入文化部门及单位预算管理的收入（含抵支收入）两大部分。
第六十六条 考核的对象包括各级财政部门、文化部门及其所属单位。
第六十七条 考核工作的权限和级次
（一）各级财政部门、文化部门需按财政部和文化部的统一要求，负责本地区、本部门考核办法实施细则的制定和考核工作的组织实施；并负责定期检查单位效果考核工作情况。
（二）考核工作的级次分为：上级财政部门和文化部门对下级财政部门和文化部门的考核；各级财政部门对同级文化部门一级预算管理单位的考核；文化部门对所属二级预算管理单位的考核；二级预算管理单位对下属单位的考核等四个考核级次。
第六十八条 文化事业经费效果考核工作要定期进行，每年一次，按照年度决算报送程序，于五月底以前报送上年度经费使用效果考核情况的专题报告。
第六十九条 进行经费效果考核工作，需遵循综合考核与单项考核、重点考核与一般考核相结合的原则，采用综合对比、分析比较等多种形式和办法进行考核。
第七十条 各级财政部门和文化部门要通过对经费使用效果考核，发现问题，找出差距，提出改进措施，并负责这些措施的执行和落实，使之切实起到不断提高资金使用效益的作用。
第七十一条 各级财政部门和文化部门应实行经费使用效果考核工作与预算指标和专项资金分配挂钩的办法，根据效果考核的结果，按照“奖优罚劣、以奖代补”的原则分配资金。
第七十二条 各级财政部门和文化部门要在实际工作中不断完善经费效果考核办法，使之逐步做到科学化、制度化和规范化。
第七十三条 文化事业经费效果考核指标项目和计算公式，按照（92）财文字53号文件附件《社会文教行政经费使用效果考核项目表》中有关效果考核指标部分执行。
第十一章 附 则
第七十四条 本办法适用于文化部和地方文化部门及其所属文化事业单位。
第七十五条 开支“教育事业费”的文化部和地方文化部门所属高等院校和开支“科学事业费”的已纳入国家科委系统管理的文化科研单位不执行本办法。
第七十六条 各省、自治区、直辖市及计划单列市的文化厅（局）和财政厅（局），应根据本办法，并结合本地区实际情况，制定实施细则或补充规定，报文化部和财政部备案。
第七十七条 本办法由财政部和文化部负责解释。
第七十八条 本办法自1993年1月1日起施行。凡与本办法相抵触的，一律以本办法为准。
