国务院办公厅关于进一步加强乳品质量安全工作的通知
国务院
国务院办公厅关于进一步加强
乳品质量安全工作的通知
国办发〔2010〕42号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
为切实加强乳品质量安全工作，严格乳品质量安全监管，提升乳品质量安全水平，保障人民群众身体健康，经国务院同意，现就有关事项通知如下：
一、严把生产经营许可关
（一）严格乳制品行业管理。各省（区、市）要认真执行乳制品工业产业政策，对新建和改（扩）建乳制品工业项目严格进行核准，突出对起始规模、配套奶源基地、布局合理性和出资人必备条件的审核，防止盲目投资和重复建设；不符合条件的项目，不得予以核准。对已建乳制品工业项目，要于2010年年底前组织完成重新审核清理工作，届时达不到有关行业核准条件的，由质检部门依法注销生产许可证。
（二）严格乳制品生产许可。要按照从严管理的原则，进一步严格乳制品生产许可审查条件，禁止以承包、转包或租赁乳制品生产企业等方式逃避监管，禁止将乳粉再还原生产乳粉，依法严格限制乳粉分装生产行为。质检总局要于2010年10月底前修订完成乳制品生产许可审查细则。对新建乳制品生产企业，省级质检部门要严格审核把关，不符合条件的一律不予发放生产许可证；对已获得生产许可证的企业，要于2011年2月底前按照修订后的生产许可审查条件进行重新审核，对不符合条件的企业责令停止生产销售、限期整改；整改不合格的，依法撤销或吊销其生产许可证并公告名单；对撤销或吊销生产许可证的企业，当地政府要采取吊销营业执照、收回税务发票、拆除设备设施等措施，防止企业非法开工生产。
（三）加强生鲜乳收购运输许可管理。畜牧兽医主管部门要加强对生鲜乳收购站和运输车辆的许可管理，严格审核相关资质和条件，禁止向经工商登记的乳制品生产企业、奶畜养殖场、奶农专业生产合作社之外的单位和个人发放许可证；鼓励通过并购重组等方式推动生鲜乳收购站的标准化建设。对已被责令关停的生鲜乳收购站，要采取封存、拆除设备设施等措施，防止其暗自收购，并将关停信息及时通报同级质检部门及辖区内的奶牛养殖户和乳制品生产企业。
（四）强化乳制品流通许可管理。工商部门要细化和完善乳制品流通许可制度，进一步明确对乳制品经营单位的资质要求；将乳制品列为食品流通许可项目核定类别单独审核，严格按照许可项目登记营业执照的经营范围；发现销售三聚氰胺超过临时管理限量值乳制品的，一律依法吊销流通许可证。对未取得流通许可非法经营乳制品的，要依法进行处罚。
（五）严格三聚氰胺生产流通管理。工业和信息化部要尽快会同工商总局等有关部门制定三聚氰胺生产流通管理办法，进一步完善和落实三聚氰胺生产企业出厂销售用户登记制度、承诺制度和销售台账制度，并在从三聚氰胺批发商到零售商的流通全程建立销售实名登记等制度，防止三聚氰胺产品及其废料流向食品生产加工企业和饲料生产加工企业。
二、强化检验检测和监测评估
（一）加强对生鲜乳、原料乳粉和奶畜饲料的检验。畜牧兽医主管部门要以非企业自建生鲜乳收购站和生鲜乳运输车辆为重点，加大对生鲜乳的抽检频次和范围，对饲料加工厂、奶畜养殖场的奶畜饲料加强监督抽检。食品加工企业对购入的生鲜乳和原料乳粉要批批进行三聚氰胺检验，并严格执行索证索票制度。当地质检部门要对企业购入的生鲜乳、原料乳粉加强监督抽检，抽检比例不得少于所有批次的15%。
（二）加强乳制品出厂和流通环节的检验。乳制品企业必须对每批出厂产品进行三聚氰胺等检验。当地质检部门要对企业出厂产品每周进行抽检。各地工商、食品药品监管部门要加大对流通和餐饮服务环节乳制品、含乳食品质量安全的抽检范围和频次。
（三）切实做好风险监测和评估。卫生部要会同有关部门强化监测手段，合理布局食品安全风险监测点，重点加大对乳品中三聚氰胺等危害人体健康物质的监测频次；有关部门要及时向卫生部通报抽检、监测信息，卫生部要及时汇总分析相关疾病信息和抽检、监测信息，一旦在乳品中发现其他可能危害人体健康的物质，要立即组织风险评估，科学发布预警；各相关部门要采取有效措施，尽早消除隐患，防止演变为系统风险。
（四）切实提高检验效率。地方各级政府要结合本地实际，统一调配检验资源，促进资源共享和信息互通，集中力量做好重点环节、重点企业、重点产品的监督检验。各类抽检要随机进行，不得事先告知企业，特别要加大对中小企业的检查力度。农业、质检部门要建立健全本系统乳品质量安全异地抽检制度。要不断健全相关标准，完善检测方法，加快推广三聚氰胺等非食用物质的快速检测技术，提高检验质量和效率。
三、完善乳品追溯制度
（一）建立健全验证验票查询系统。质检、工商、商务部门要加快建立全国统一的乳制品生产经营单位信息数据库，详细收录包括银行开户名和账号在内的相关信息，从2011年6月开始向有关乳制品进货单位提供验证验票查询服务。相关检验机构要在检验报告上注明查询方式，并向有关进货单位提供查询服务。
（二）完善进货查验制度。农业、商务、工商、质检、食品药品监管等部门要进一步细化对乳品生产经营记录和进货查验的具体要求，并做好各环节的衔接，增强记录的可追溯性。食品生产经营单位在购入乳制品时，应核实销售乳制品的生产企业、经营单位、检验报告、发票等方面的信息，不得购入无法验证真伪的产品，确保购入产品来源正规、渠道可靠；需要质检、工商部门和有关检验机构协助确认供货者资质以及产品合格证明文件的，相关部门和机构应协助提供所需信息。发现虚假票证的，食品生产经营单位要立即向当地有关监管部门报告。监管部门发现乳品生产经营单位未按规定记录、造成产品无法准确溯源的，或未验证产品真伪即购进的，情节严重的依法责令停产停业，直至吊销许可证。
（三）建立电子信息追溯系统。质检总局、工商总局、农业部、商务部、食品药品监管局要会同有关部门抓紧研究以婴幼儿配方乳粉和原料乳粉为试点推行电子信息追溯系统，实现从奶源、采购、生产、出厂、运输到销售终端的全程有效监管，确保对产品在任何环节都能快速辨别真伪。2011年年底前完成婴幼儿配方乳粉和原料乳粉电子信息追溯系统建设和相关标准、法规的制定，并逐步在乳品行业推行电子信息追溯系统。
四、强化婴幼儿配方乳粉监管
（一）加大危害分析与关键控制点体系审核力度。质检部门要根据《乳品质量安全监督管理条例》等的有关规定，组织对婴幼儿配方乳粉生产企业推行危害分析与关键控制点体系情况进行全面检查审核，对达不到要求的企业，立即责令停业、限期整改，整改后仍达不到要求的，依法吊销生产许可证，并在当地主要媒体上公告。
（二）严格落实驻厂监督制度。各市、县级政府要指定监管部门对辖区内婴幼儿配方乳粉生产企业派员驻厂监督，监督、指导企业落实质量安全主体责任，特别要监督企业对进厂原料和出厂产品批批检验，保障婴幼儿配方乳粉质量安全。质检总局等有关部门要加强监督指导，确保驻厂监督制度落实到位。
（三）强化流通环节监管。各地工商部门要加大对婴幼儿配方乳粉经营单位的监督检查力度，以婴幼儿配方乳粉批发企业、大中型超市为重点对象，明确监管责任人，实行每周抽检；对小超市、食杂店、零售商等经常抽检。质检部门要将所有婴幼儿配方乳粉生产企业及产品名录上网公布并及时更新；工商部门要督促所有婴幼儿配方乳粉经营单位严格按照公布的生产企业和产品名录进货，对不在名录内的婴幼儿配方乳粉要立即检查、发出消费警示，并追查来源、依法打击。
五、加大对非法生产经营乳品行为的打击惩处力度
（一）全面清剿非法生产经营乳品“黑窝点”。在省级政府统一领导下，各市、县要明确政府分管负责人牵头，统筹协调有关部门，全面彻底清剿非法生产经营乳品“黑窝点”、非法制售三聚氰胺及其调和物“黑窝点”以及藏匿三聚氰胺超过临时管理限量值乳粉“黑窝点”；要保持高压打击态势，对农村及城乡结合部、城镇临时建筑、出租库房等重点区域进行经常性排查，及时发现、取缔各类“黑窝点”。辖区内出现“黑窝点”且未被及时清剿的，或发现仍有藏匿三聚氰胺超过临时管理限量值乳粉未被清缴且重新流入食品生产、经营、消费环节的，要严肃追究当地政府和有关部门负责人的责任。
（二）加大案件侦办力度。食品生产经营单位及食品检验检测机构在乳品或含乳食品中检出三聚氰胺等非食用物质的，要立即向监管部门报告，监管部门要及时查清来源；检出三聚氰胺超过临时管理限量值的，有关监管部门要立即向当地政府报告，并向当地公安机关及有关部门通报。公安机关要及时介入，对涉嫌犯罪的要迅速立案侦查；对跨省份的案件，公安部要挂牌督办。地方政府要加强统一领导，由政府负责人统筹协调案件查处工作，确保部门工作衔接顺畅，案件查处及时有力。
（三）加大惩处力度。要加强行政执法与刑事司法的衔接，加大对乳品生产经营违法犯罪行为的刑事处罚力度。农业、工商、质检、食品药品监管等部门要尽快研究制定有关规定，对违法生产经营乳品的责任单位和人员在法律法规规定的幅度内从重进行行政处罚。
（四）充分发挥社会监督作用。各地区、各有关部门要建立健全食品安全有奖举报制度，切实落实对举报人的奖励，保护举报人合法权益，特别要鼓励生产经营单位内部人员举报和提供线索；逐步建立食品安全协防员、信息员队伍，构建食品安全投诉网络。要支持新闻媒体开展舆论监督，畅通信息交流渠道，高度重视、认真研究处理新闻媒体反映的食品安全问题，及时发布权威信息，同时要引导媒体客观公正报道，防止不实炒作。
六、严格落实乳品质量安全各方责任
（一）企业要切实履行食品安全主体责任。乳品及含乳食品生产经营单位要完善质量安全控制体系，严格执行进货查验、生产经营记录、检验检测、停开业报告、产品召回和质量安全自查自纠制度，配备专兼职食品安全管理人员，加强从业人员质量安全培训，进一步提高守法意识和诚信意识，提高质量安全管理能力和水平。工业和信息化、商务等部门要研究制定激励惩戒措施，积极推动乳品生产经营单位诚信体系建设。有关监管部门要抓紧建立所有乳品生产经营单位信用档案，及时向社会公告违法企业及其法定代表人“黑名单”，同时向投资、国土资源、建设、银行、证劵等主管部门通报，对其投资、用地、融资、信贷等予以严格限制。
（二）地方政府对本地区乳品质量安全负总责。地方各级政府要建立健全乳品质量安全监管责任制，明确政府负责人及有关部门的职责；要将乳品质量安全监管列为食品安全监管的重点，切实加大人力、财力投入，依法落实各项监管及检验监测经费，保障乳品质量安全监管工作正常开展。省级财政要切实做好质监、工商等省以下垂直管理部门的相关经费保障工作。市、县级政府要进一步完善和落实对乳制品企业的政府及相关部门领导定点包厂质量安全负责制，根据日常监管情况和诚信记录，确定本地区重点乳品生产经营单位名单，明确有关部门对其实施重点监管。要将定点包厂负责人、“黑窝点”清剿负责人、驻厂监督员等责任人名单和监管及检验监测经费保障办法、重点生产经营单位监管办法等报上级政府。对工作落实不力的，严肃追究责任。
（三）有关部门要各负其责、密切配合。农业、卫生、工商、质检、食品药品监管等有关部门要切实依法履行监管职责，密切协调配合。各级食品安全综合协调机构要加强综合协调和督查指导。发展改革委、财政部要会同有关部门研究制定相关规划，加快基层农业、工商、质检、食品药品监管等部门快速检测能力建设。中央财政要在保证本级乳品质量安全监管经费的同时，继续加大对地方特别是中西部地区的支持力度。监察机关要加大行政监察和问责力度，对监管中的失职、渎职等行为，依法依纪严肃追究相关责任人的责任。
国务院办公厅
二○一○年九月十六日
朝花夕拾看许霆案
龙城飞将
许霆案结案已经这么久，但其尘埃实际上并没有落定。一个表现是，最近云南省重审何鹏案，刑期改判为八年半。第二个表现是网友法盲人在我的博客留言，就许霆案进行讨论。所以，现在再谈这个案件如同鲁迅的旧事重提，朝花夕拾一样。
我同意法盲人的第一个观点：自动取款机代表了银行，机器不能被骗。
既然如此，机器出错，与银行出纳员出错就是同样的性质，所以ATM的英文本义就是自动出纳机。在这里，不是机器的特点向人的特点靠拢，而是机器与出纳员均是银行收款与付款的手段。
我同意法盲人的第二个观点：机器一旦出错了，就相当于是瘫痪，没有能力运行自己的功能。
但是要注意，在许霆案中，机器并非全部出错，而是部分出错。许霆正常插卡、输入密码、在银行摄像设施的监控下，进入自己的帐户进行操作。若是机器出钞口破了一个大洞，或者许霆进入别人的帐户，性质就变了。所以，人们争议的焦点在于，这种情况下许霆的行为到底是不是盗窃。但关于盗窃，又充满了争议。法律上的规定只有刑法第264条和最高法院的司法解释。刑法没有定义何为盗窃，司法解释给出了定义：“以非法占有为目的，秘密窃取公私财物数额较大或者多次盗窃公私财物的行为，构成盗窃罪” 。可见，盗窃罪的本质在于“秘密窃取”。法盲人举例说，这好像一个人杀一只鸭子，或者把手伸向喝醉酒人的口袋，其实这种类推是不能成立的。第一，现在的刑法已经规定了不得类推。第二，是由于机器出错才给了许霆机会，若一定要用鸭子和醉酒人的例子，只能是这样比拟：本来在栅栏正常的情况下许霆需要完善手续来捉鸭子，但鸭子自己跳到了锅里；酗酒人自己把口袋里的东西掏了出来。但任何类推和比喻在刑事司法中都是十分蹩脚的、危险的。
同意法盲人第三个观点：机器虽然瘫痪，但并不代表里面的钱就是无人占有的状态，它仍然是在银行的控制范围之内。
但是我们要注意到，许霆是用自己的卡插入，用自己的密码进入自己的帐户，执行取款操作。是机器出错才导致钱从出钞口出来，若机器不出错，就不会有17万多元的钱被取出。他并不是到银行的金库中直接“盗取”现钞。
同意法盲人的第四个观点，在处理案件时根据罪刑法定的原则，查明事实，严格适用三段论推理，以法律规范为大前提。
问题是这个方式用到许霆案件上就不成立，所以才会产生那么的多的争议。大前提：秘密窃取是盗窃罪。小前提：许霆的行为是秘密窃取，但国人对此普遍存在争议。结论：许霆犯了盗窃罪，但这个三段论中的小前提存在问题，所以导致结论不可靠。
关于法律对此的规定问题。可以肯定，立法永远是迟滞于现实的，立法时没有考虑到这种在各种公开条件下的“秘密窃取”，自然会对许霆是否犯盗窃罪存在争议。解决这个问题的方式可以分为两条进路：其一，许霆案本身。应当依据法律的规定严格地进行推理，不得随意扩大。其二，提出新的立法建议。在立法过程漫长的情况下，最高院应当对此作出相应的司法解释。即在此案前的，以不当得利，追缴。若追缴不给，再以侵占罪论处。在新立法或司法解释之后，直接以盗窃罪，即一种新型的盗窃罪处理。
涉及到刑法中的法律具体规范和法律原则，我们应当分清楚两者之间的关系。一般说来，法律的原则大于规范，具体的规范应当服从原则。原则更体现立法的目的，且它也有很强的操作性。比如罪刑法定、法无明文规定不为罪、在证据不确切或对事实认定存在争议时应当有利被告人。这是从保护人权、减少刑事司法侵权扩大化的需要出发制定的最基本的规定。在刑事司法实践中，首先要服从这些原则，然后才能适用具体的法律规范。
法律不理会琐碎之事，这是西方的法谚。这是对的。但是，第一，即使在西方当它与具体的法律规定或法律总则部分的原则相冲突时，应当首先适用原则和法律。第二，这句法谚不能取代中国的法律，西方的法律规定也不能代替中国的法律，西方的法谚和法律至多是在我们进行法律研究时的参考，不能直接应用于中国的刑事司法实践。
现在来谈最后一点。
法盲人认为，现行法律对许霆案无能为力，只有通过立法程序来补充漏洞的看法有点悲观。其实，这种担心无论是悲观还是乐观，都是一种客观存在。当然，说法律对许霆案“无能为力”是不妥的。因为刑诉法对处理此案的方法早有明确规定，法无明文规定不为罪。事实不清时，判无罪。事实清楚，找不到适用的法律时，判无罪。这是法律的规定。这按照这些规定处理刑事案件，就是违背中国刑事诉讼法的根本规定。
张明楷教授说得对，法官应该是适用刑法，而非立法者。但解释法律却不是法官的职权。我国立法法早有规定，解释法律的权力归于全国人大和全国人大常委会，一个法官是断不能行使解释法律的权力的。因为这是在中国，不是在外国。
我同意法盲人的观点，认为许霆无罪使他逍遥法外，绝非民众的本意。但是，民意到法律之间有一个路程的。法官审理案件，进行判决应当是依据法律，而不是民意。法律是固定化的民意，对尚未经过立法程序，尚未固定化的民意不能直接成为审理刑事案件的法律依据。
我也同意，大多数人只是认为其判处过重，而无法理解。因为大多数民众并没有系统地学过法律，不懂我国刑法的基本原则和具体规定。但这不表示司法机构要按这种民意进行判决，司法机关应当依据法律进行判决，而不是民众觉得重了，就改判轻一点。这样司法机关就失去其严肃性、权威性。可以说，如果认定许霆盗窃罪是依法成立的，判处他无期就没有错。所以，我一再的观点是，要分清楚法理和法律。在司法实践中，应当遵守法律，尤其是刑事司法。在理论研究时，可以驰骋于法律与法理之间。
有人担心，若真判处许霆无罪，势必造成人们贪婪的心理，道德的泯灭。这话似乎有理，但并不成立。因为反对许霆案件原一审判决的广大民众都不会支持许霆再次去做这个事，大部分人也不会去找这个麻烦。银行出错，我看到有两种相反的案件。同是在英美法律的英国，取了钱的人没事，银行倒霉。在美国却是刑罚加身。所以，外国的经验只能用的立法研究上，不能直接用于刑事案件的判决。
2009-12-18
作者博客：http://www.yadian.cc/people/6493/
http://blog.sina.com.cn/zjysino20080207
附：法盲人 评论： 2009-12-17 14:12:51
应博主的邀请，浏览了博主的几篇文章。大致看出了博主是赞成许霆无罪的。首先尊重博主的观点，然后提出我对博主理由的一些看法：
（1）毫无疑问，自动取款机代表了银行。但不能将其类比为银行职员，因而就不可比拟为是柜员付错了款。机器与人是有差别的，机器不能被骗，这是学界的通说，也为司法解释所认可。
（2）我认为，机器一旦出错了，就相当于是瘫痪，没有能力运行自己的功能。许霆在知道机器出错的情况下，仍然通过这一漏洞而取得款物。无异于是一种盗窃行为。而许霆自己的辩护是无力的。他认为银行知道他的行为，就相当于是他要杀一只鸭子，并说问过鸭子，并经鸭子同意一样可笑。显然，我认为，许霆的行为危害性在于其乘人之危，而非法占有了他人的财物。就相当于，对一个喝醉酒的人口袋里伸手，或是一个死人身边拿钱一样，是属于盗窃。
（3）机器虽然瘫痪，但并不代表里面的钱就是无人占有的状态。它仍然是在银行的控制范围之内。而许霆是将银行的钱取出，使其脱离银行的控制范围。而非将无人占有的财物据为己有，或是拾得遗失物。
（4）许多不赞同定罪的观点认为不符合罪刑法定的原则。我有些疑问，在处理一个案件的时候，查明事实，严格适用三段论推理，以法律规范为大前提，许霆的行为为小前提，而得出许霆为盗窃罪的结论理所当然，怎么说其不符合罪刑法定呢？如果这样，那怎样是符合罪刑法定原则？要在刑法中明文规定，许霆的这种行为即盗窃自动取款机的或是详细点，在自动取款机出错是取款的，也视为盗窃罪吗？若是这样，那刑法也太过庞杂了吧？法律不理会琐碎之事，这是西方的法谚。规范不等于事实，它应该是事实的抽象。而原则就更不是事实了，它是在规范无法使用时，而给予的指导基础。在适用法律时，我们一般是适用法律规范，只有在法律规范无法适用时，才使用原则来解释法律，补充其漏洞。而许霆案有法律规范不适用，而抬出些原则来否定规范，是不符合法理的。
（５）认为对于许霆案，现行法律无能为力，只有通过立法程序来补充漏洞的看法。我认为至少是有点悲观。正如张明楷教授在其《刑法格言展开》的序言中说的那样，中国刑法在79年之前大多是立法刑法，而之后才算得上是解释刑法。法官应该是适用刑法，而非立法者。他应该做的是解释现行的法律条文，使其符合法律的目的和精神。认为许霆无罪，而使许霆逍遥法外，绝非民众的本意。大多数人只是认为其判处过重，而无法理解。若真判处许霆无罪，势必造成人们贪婪的心理，道德的泯灭。恰如，英国一个事件：英国一台自动取款机出错，而导致成百上千人排队取款的现象。有人以此来认为中国应该借鉴外国，判处许霆无罪。我倒是觉得，这种现象倒是许霆被判无罪的恶果。中国民众是否能接受这样的现象呢？我认为，中国人是不会接受这种现实的。法律不否定人的本性，但也并非不提升道德。也许有人会说，反正是拿银行的钱，没人会关心，这也是人自私的本性所在。若此，那么许霆案件何以如此舆论风靡？国情不同，文化不同，法律当然会各异。
总之，我是赞成许霆定盗窃罪的。当然，兄都写过十多篇文章论述自己观点，显然是有自己的理由的。我不过是狗尾续貂罢了。
