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国土部门自行组织对国有土地使用权
出让的“拍卖”行为应予规范

骆萍 周志刚


城市房地产开发在我国市场经济体制下方兴未艾，伴随着城市房地产开发的是国有土地使用权出让。前些年，盛行以协议方式出让国有土地使用权，滋生了大量的腐败行为。国家近几年不断强调对国有土地使用权出让，特别是商业，旅游、娱乐、豪华住宅用地使用权出让，应采取招标、拍卖方式。但在实践操作中，国有土地行政管理部门（以下称国土部门）对国有土地使用权进行拍卖，不是按《中华人民共和国拍卖法》（以下简称《拍卖法》）的规定委托合法的拍卖企业实施拍卖，而是自行组织拍卖。为此，笔者就国土部门在自行组织对国有土地使用权出让实施拍卖中存在的弊端发表浅见。
一、国土部门自行组织的所谓“拍卖”，并没有严格按《拍卖法》的规定对“拍卖标的”进行公告与展示，从而阻碍了潜在的竞买人参加竞买。
按照《拍卖法》的规定，拍卖企业至少应在设区的市设立，拍卖人（即拍卖企业）应当于拍卖前7日发布拍卖公告，拍卖公告应当通过报纸或者其他新闻媒介发布。无疑《拍卖法》的规定既保证了拍卖的公平、公开，同时又尽可能邀约潜在竞买人参加拍卖。而国土部门在自行组织对国有土地使用权实施拍卖时，往往只在其办公地点进行公示，其公示期限也无法按《拍卖法》规定得到保证。因此，无法体现拍卖的公平、公开原则，也阻碍了潜在的竞买人参加竞买。
二、国土部门自行组织的拍卖，无法保证拍卖师的专业水平，往往使“拍卖标的”不能最大限度实现价值。
拍卖对拍卖师的专业水平有较高的要求，以此保证最大限度的实现“拍卖标的”的价值。因此《，拍卖法》对拍卖师的资质和能力有严格的要求。国土部门在自行组织拍卖时，一般都是由自己的工作人员担任拍卖师，无法保证其专业水平，也就无法保证最大限度实现“拍卖标的”的价值。
三、国土部门自行组织的拍卖，无法防止“拍卖标的”的权利瑕疵。
国土部门在自行组织国有土地使用权拍卖时，既是出让人又是拍卖人，缺乏应有的监督机制，无法防止“拍卖标的”的权利瑕疵。实践中，国土部门在未完全收回该宗地土地使用权时，即对该宗地实施拍卖，造成不必要的纠纷，同时，侵犯了竞买人和原土地使用权人的合法权益。
四、国土部门自行组织的拍卖，串通竞卖的情况难以避免。
串通竞买和串通竞卖均是严重妨害公正、公开及诚信的恶意竞争行为，同时，损害了国家的利益。《拍卖法》第65条规定，违反本法第37条的规定，竞买人之间，竞买人与拍卖人之间恶意串通，给他人造成损害的，拍卖无效，应当依法承担赔偿责任。由工商行政管理部门对参与恶意串通的竞买人处最高应价百分之十以上百分之三十以下的罚款；对参与恶意串通的拍卖人处最高应价最百分之十以上百分之五十以下的罚款。该规定，一方面对恶意串通的竞卖人员是一种震慑，另一方面对违法者的处罚，也有法律依据可循。因国土部门自行组织的拍卖并不是法律意义上的“拍卖”，故串通竞买和串通竞卖的行为难以避免，而对违法者的处罚却无法律依据可循。
五、国土部门自行组织的拍卖，只是《合同法》意义上的“要约与承诺”，并不是法律意义上的拍卖。
《拍卖法》第2条规定，本法适用于中华人民共和国境内拍卖企业进行的拍卖活动，该法第10条、12条对设立拍卖企业有明确的实质条件和程序规定。而由国土部门自行组织的拍卖，系由国土部门作为拍卖人，国土部门只是政府职能部门，并不具有拍卖企业的资质和能力，因此国土部门自行组织的拍卖不是法律意义的“拍卖”，不能适用《拍卖法》，只是《合同法》意义的要约与承诺，只能适用《合同法》。实践中，国土部门耗费了大量的人力、财力组织拍卖，确定竞买人后，往往出现竞买人事后反悔，拒绝签订正式合同的情形，国土部门无法按《拍卖法》追究其违约责任，只能按《合同法》追究其缔约过失责任，既引起了不必要的诉争，也损害了国家的利益。
综上，笔者认为：国土部门组织对国有土地使用权出让实施拍卖，应严格按《拍卖法》的规定，委托专业、合法的拍卖企业实施，以维护国家及竞买人的合法利益。


四川省宜宾市珙县人民法院
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贵州省黔东南苗族侗族自治州人大


黔东南苗族侗族自治州森林防火条例

　　（2012年2月14日黔东南苗族侗族自治州第十三届人民代表大会第一次会议通过 2012年5月25日贵州省第十一届人民代表大会常务委员会第二十八次会议批准）



　　第一条　为了有效预防和扑救森林火灾，保障人民生命财产安全，保护森林资源，维护生态安全，根据《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国森林法》等有关法律、法规的规定，结合实际，制定本条例。
　　第二条　在自治州行政区域内活动的单位、个人，应当遵守本条例。
　　第三条　森林防火工作实行州、县、乡三级人民政府行政首长负责制，签订森林防火责任书，落实森林防火责任制度。
　　第四条　自治州人民政府应当将森林防火专项经费按照全州现有森林面积每亩每年0.1元纳入本级财政预算；市、县人民政府应当将森林防火专项经费按照市、县现有森林面积每亩每年不低于0.3元纳入本级财政预算，及时足额拔付到位，实行专款专用。随着经济社会发展和财政收入的增加，逐步提高森林防火专项经费标准。
　　第五条　乡级以上人民政府设立森林防火指挥部，负责组织、协调、指导本辖区内的森林防火工作。其主要职责：
　　（一）开展森林防火法律、法规和知识的宣传教育；
　　（二）指导、督促森林、林木、林地的经营单位以及个人制定森林防火工作措施和建立森林防火责任制；
　　（三）协助村民委员会和村民小组制定森林防火村规民约；
　　（四）组织制定和完善森林火灾处置应急预案，发布森林火险预警信息，报送森林火灾实情；
　　（五）组织森林火灾扑救队伍定期进行培训和演练；
　　（六）组织人员巡山护林、管理野外用火，发生火灾及时组织人员扑救；
　　（七）公布森林火灾报警电话；
　　（八）建立森林防火物资储备库，储备森林防火物资；
　　（九）协助相关部门查处森林火灾案件；
　　（十）森林防火工作的其他职责。
　　第六条　县、乡两级人民政府应当分别组建森林消防专业队伍；国有林业企、事业单位、森林经营单位和村民委员会，应当根据实际需要，建立森林火灾群众扑救队伍。
　　国有林场、自然保护区、风景名胜区经所在地县级以上公安机关批准，可以组建森林护卫队或者森林保安队，开展护林防火灭火工作。
　　第七条　森林防火工作坚持常年预防与重点防范相结合的原则。全年为森林防火常管期，其中11月1日至次年4月30日为森林防火严管期。
　　县级以上人民政府应当根据当地森林分布情况，划定森林防火区；根据森林火险气象等级、森林火灾发生规律，规定森林高火险期，报州森林防火指挥部备案并向社会公布。
　　第八条 森林、林木、林地的经营单位以及个人应当建立
　　森林防火责任制，划定森林防火责任区，落实责任人，安排专职或者兼职护林人员。在所辖林区内设置永久性森林防火警示标志，配备防火、扑火设施。
　　第九条　州、县、乡三级人民政府应当在森林防火严管期组织开展森林防火检查和责任督查工作，对检查中发现的森林火灾隐患，及时下达森林火灾隐患整改通知书，责令限期整改，消除隐患。
　　被检查单位应当积极配合检查，不得阻挠、妨碍检查。
　　第十条　在森林防火严管期以及森林高火险期中，森林防火区内禁止下列行为：
　　（一）吸烟、烤火、生火做饭、烘烤食品；
　　（二）烧香、烧纸、烧烛、烧蜂窝、烧山驱兽、点火照明、燃放烟花爆竹、燃放孔明灯；
　　（三）烧荒、烧草场、烧田埂土坎、烧草皮灰、烧秸秆、烧窑制坯、烧炭；
　　（四）其他有可能引发森林火灾的行为。
　　第十一条　森林防火严管期以及森林高火险期中，村民确需在森林防火区内进行生产性用火的，必须经当地村民委员会同意，报乡级人民政府批准，由乡级人民政府报县级人民政府备案。经批准进行的生产性用火，必须明确防火责任人，落实防火措施。
　　第十二条　森林防火严管期以及森林高火险期内，因垦荒造林、工程建设施工等确需野外用火的，必须报县级人民政府批准。经批准的野外用火，施工单位必须落实防火措施，在批准的时间、地点、范围进行施工。
　　第十三条　在森林防火严管期以及森林高火险期内，因传统民族节日、民俗活动以及庆典活动确需野外用火的，应当报县级人民政府批准，并明确专人监督实施。
　　第十四条　在森林防火严管期以及森林高火险期内，各级人民政府必须设立森林防火检查站、点，对进入森林防火区的人员进行防火安全检查，严禁携带火源进入森林防火区。
　　村民委员会，森林、林木、林地经营者必须组织开展野外防火巡护工作。
　　第十五条　禁止损毁、擅自移动森林防火警示标志、防火设施以及灭火设施等设备。
　　第十六条　各级教育行政主管部门应当将森林防火知识纳入教学内容；林业、交通运输、旅游部门应当加强对进入森林防火区的乘客、游客进行森林防火知识的宣传教育。
　　第十七条　对精神病人、智障人员、未成年人负有监护责任的单位或者个人，应当加强对被监护人的监管，防止被监护人进入森林防火区用火、玩火。
　　第十八条　任何单位、个人发现森林火情应当立即向当地森林防火指挥部或者有关单位报告；森林防火指挥部接到森林火情报告后应当立即组织扑救。
　　接到扑火命令的单位、成年人，应当及时赶赴火灾现场扑救，不得以任何借口推诿或者拒绝。
　　第十九条　发生重大森林火灾或者危及重点林区、重点设施、村寨安全的森林火灾，县级以上人民政府的相关负责人应当立即赶赴现场组织指挥扑救。
　　公安消防部队应当积极协助做好森林火灾扑救工作。
　　在森林火灾紧急情况下，县级以上人民政府应当请求中国人民解放军、中国人民武装警察部队、民兵、预备役部队支援。
　　扑救森林火灾，应当优先保障遇险人员的生命财产安全。
　　第二十条　违反本条例规定的，由县级以上人民政府林业主管部门按以下规定给予处罚：
　　（一）违反本条例第九条的规定，拒绝接受森林防火检查或者接到森林火灾隐患整改通知书逾期不消除森林火灾隐患的，给予警告，对个人处200元以上2000元以下罚款；对单位处5000元以上1万元以下罚款；
　　（二）违反本条例第十条规定的，给予警告，对个人处200元以上3000元以下罚款；对单位处5000元以上1万元以下罚款；
　　（三）违反本条例第十五条规定的，依法赔偿损失，并可处200元以上5000元以下罚款；
　　（四）违反本条例的规定，造成森林火灾的，责令补种树木，依法承担赔偿林木损失费、火灾扑救费及其他相关财物损失费，对个人并处1000元以上1万元以下罚款；对单位并处5000元以上5万元以下罚款。
　　第二十一条　森林防火责任单位的责任人以及其他国家工作人员擅离职守、隐瞒灾情或者有其他失职渎职行为的，由其上级行政机关或者监察机关给予行政处分。
　　第二十二条　违反本条例的其他违法行为，法律、法规有规定的，从其规定。
　　第二十三条　自治州人民政府应当根据本条例制定实施细则。
　　第二十四条　　本条例自2012年9月1日起施行。