《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)实施已有五年有余,政府信息公开纠纷已成为行政诉讼案件的重要增长点,其中有相当比例是由行政机关应相对人申请作出“政府信息不存在”告知而引起。在此类案件中,行政机关享有明显的信息优势,且存在拒绝公开信息的天然冲动和强大惯性,相对人往往因信息劣势而对“不存在”答复充满合理怀疑。为有效预防行政机关滥用信息优势,维护相对人的知情权,司法审查需要发挥职能作用,严格掌握法律内涵,合理确定举证责任,保障政府信息公开机制的有效落实。
“政府信息不存在”的实践样态与法律内涵
在司法实践中,行政机关作出“政府信息不存在”告知的类型主要有以下几种:一是相对人申请公开的信息不属于行政机关依法履行行政职责的范围,不可能在履责过程中制作或获取相关信息,因而答复政府信息不存在；二是相对人申请公开的信息属于行政机关依法履行职责的范围,但由于种种原因,行政机关实际没有制作或获取相关信息,这里的原因既可以是客观上因事实、条件不具备而未制作或获取,也包括主观上履行职责不到位而没有制作或获取,因而导致政府信息不存在；三是相对人申请公开的信息属于行政机关履行职责范围,行政机关曾经在履行职责过程中制作或获取过,但由于工作疏漏或管理不善而丢失,导致向相对人公开不能,形成“政府信息不存在”；四是行政机关制作并保存有关政府信息,只是出于主观上有不可告人的秘密,而以“政府信息不存在”为“挡箭牌”,故意拒绝公开政府信息。
尽管在实践中“政府信息不存在”情形错综复杂,但在法律内涵上,却并非是“莫衷一是”的,而是有明确标准和界定的。根据《条例》第21条第(3)项的规定和国务院法制办公室对其的权威解读,规范意义上的“政府信息不存在”仅仅指“政府信息自始至终不曾产生,根本谈不上是否应当开”的问题。这种法律阐释,符合立法原意,理应在司法实践中得到尊重和适用。
“政府信息不存在”案件的举证责任分配
在司法审查中,“政府信息不存在”属于否定性事实,在举证责任分配和适用上存在两难困境:行政诉讼由被告负举证责任,而在证据法学理论上,要求当事人对“不存在”的事实充分举证存在一定的障碍；相对人在政府信息公开中处于明显劣势地位,举证能力相对较弱,不可能给其添加无法承受的举证责任。为此,法院在进行司法审查时,应在恪守行政诉讼证据基本规则基础上,充分考虑行政机关与相对人在此类诉讼中的举证能力和难易程度,公平合理确定举证责任和义务。
一是强化被告的举证责任。被告负举证责任,是行政诉讼的一般规则,政府信息公开诉讼也不例外。尽管让行政机关直接证明“不存在”的事实貌似强人所难,但可以通过技术处理,转化证明对象和方式,以降低证明难度。
二是适当增加原告的推进义务。在“政府信息不存在”案件中,原告不仅享有反驳被诉政府信息公开告知行为合法性的权利,在一定程度上也需要承担证明申请公开的政府信息可能已被行政机关制作、获取或保存等相关线索的推进义务。
三是突出司法职权探知功能,有倾向性地提升相对人抗辩能力。法院有必要强化职权主义功能,尽可能根据申请协助调取证据,在申请公开的政府信息可能存在且依法属于主动公开范围或涉及公开利益的,可以依职权调取证据或调查有关事实。
“政府信息不存在”案件的裁判方式
针对实践中复杂多样的“政府信息不存在”情形,法院应严格遵循“政府信息不存在”的法律内涵,去伪存真,在合理分配举证责任基础上,根据不同情况作出不同裁判。
一是对于行政机关依法不具有制作、保存或获取相关政府信息的职责,并已对申请公开的相对人尽到法定告知和说明理由义务的,可以判决驳回原告的诉讼请求。
二是对于行政机关依法负有制作、保存或获取相关政府信息的职责,由于各种主客观原因而没有实际履行导致不存在的,属于《条例》规定的典型“政府信息不存在”情形,要区分政府信息公开和不履行法定职责两种法律关系,只要行政机关对政府信息公开申请依据事实作出了答复,并尽到了合法告知和没有依法履行职责的合理说明,即可认定行政机关履行了政府信息公开职责。在这种情况下,可以判决驳回原告诉讼请求,对于行政机关不履行基础行政职责的问题,可通过司法建议的方式督促改正。
三是行政机关依法负有制作、保存或获取相关政府信息,并已实际制作或获取的,只是没有尽到法定保存义务而丢失的,尽管也尽到了真实告知和说明理由义务,但考虑到《条例》意义上的“政府信息不存在”仅仅指“自始不存在”,对政府信息未尽保管义务导致公开不能,同样构成对《条例》的违反。鉴于政府信息已客观上不存在,判决公开已无实际意义,因此可以依法判决确认违法。
四是行政机关依法负有制作、保存或获取相关政府信息职责,有证据证明原告申请公开的政府信息存在,或者有线索足以令人相信该政府信息可能存在,则应当判决撤销被诉政府信息不存在告知,同时对确定存在并可以公开的政府信息直接判决公开,对还需要行政机关裁量公开的,判决行政机关限期重新答复。
四川省人民政府办公厅关于印发《四川省培育大企业大集团工作实施细则》的通知
四川省人民政府办公厅
四川省人民政府办公厅关于印发《四川省培育大企业大集团工作实施细则》的通知
川办函［2008］2号 二○○八年一月三日
《四川省培育大企业大集团工作实施细则》已经省政府同意，现予印发，请认真组织实施。
四川省培育大企业大集团工作实施细则
为切实贯彻落实《四川省人民政府关于印发〈四川省培育大企业大集团工作实施意见〉的通知》（川府发〔2007〕27号）精神，进一步明确大企业大集团培育工作的职责和任务，制定如下实施细则。
一、建立完善有关工作制度
（一）联席会议工作制度。联席会议主要研究解决大企业大集团培育中的重大问题。联席会议原则上每半年召开一次，根据实际需要经联席会议召集人同意也可随时召开。联席会议办公室要围绕联席会议议决事项随时掌握动态，督促推动议决事项的落实，及时协调相关部门研究解决重点培育企业反映的重大问题。各协调组组长和成员单位每半年要将企业重大事项办理情况、工作中出现的问题及政策落实、工作建议、责任分工落实情况逐一归类、清理并向联席会议报告。
（二）协调组工作机制。联席会议8个协调组要根据职责职能制订年度工作计划，深入企业和基层调研，加强与企业及其所在市（州）人民政府的联系，主动发现问题，提前介入，主动提供相关服务，积极协调解决企业发展壮大中遇到的相关问题。各协调组要及时召集组内相关会议，研究企业发展中可能遇到的有关共性问题和解决办法。对具体问题实行全过程跟踪与服务，使每个问题都有明确的处理意见和结果。各协调组组长由组长单位主要负责人担任，同时组长单位要明确分管负责人具体抓好落实。
（三）联络员工作制度。在联席会议办公室下建立由各成员单位、相关市（州）
经委（国资委）负责同志和联络员组成的联络工作体系。联席会议各成员单位要确定具体分管负责人、内部牵头处室和本单位联络人员负责本单位与联席会议办公室、有关企业的联系，收集本单位培育大企业大集团的有关工作及措施，相关工作信息沟通与反馈，重大事项报告等工作。培育企业必须确定固定的联络人员负责本企业与联席会议办公室、相关部门的日常联系沟通及资料收集、信息报送与反馈等工作。
二、加强信息统计工作
（一）建立相关统计指标体系。统计部门要按照国家、省有关统计制度和规范的要求，在不增加企业负担的前提下建立“大企业大集团统计指标体系”，提供相应的分析、预测报告，统计数据和分析结果由联席会议各成员单位共享，并向省委、省政府提供决策参考。培育企业要按照统计指标体系要求及时向统计部门报送有关数据，供统计部门汇总和分析。
（二）建立工作信息报告制度。联席会议各成员单位、相关市（州）经委（国资委）要不定期将本单位、本地区培育大企业大集团工作情况、解决企业重大问题进展情况等报联席会议办公室。培育企业要及时将生产经营情况、困难和问题及时报送并反馈有关省级部门和联席会议办公室。联席会议各成员单位、相关市（州）经委（国资委）及培育企业年末应向联席会议办公室提交年度培育和发展总结报告。联席会议办公室不定期印发《大企业大集团培育工作简报》并向省委、省政府报告大企业大集团培育工作进展情况。
（三）加强舆论宣传和监督工作。联席会议办公室要加强与新闻媒体的沟通，及时向全社会发布我省大企业大集团培育工作的最新进展情况，宣传培育工作的先进单位、先进个人、典型案例和成功经验，营造良好的社会氛围。按照政务公开的有关规定编印《四川省大企业大集团培育工作手册》，方便工作联系，同时公布工作机构、人员组成、联络办法等情况，接受社会监督。
三、强化企业直通车服务
培育企业所涉及的日常行政许可事项由各级政务中心受理并按规定加快办理进程。培育企业在生产经营中遇到本企业、所在地方政府无法解决的跨地区、跨部门问题或需报国家有关部委协调解决的重大问题，可直接报请联席会议有关成员单位开展“直通车”服务。
（一）提前介入。企业反映或在调研中发现的重大问题，省级相关责任部门应根据问题性质和解决问题的层次在企业正式行文上报前提前介入。对需向国家有关部委反映或争取支持的问题，省级牵头部门应主动提供相应的解决方案或思路供企业参考并指导企业申报。能在本省范围内解决且涉及多个部门职责时，可报请相关领导批示或及时提议召开协调组组长碰头会，共同研究解决方案与思路。
（二）直接受理。企业在生产经营中出现重大问题，可直接向省级有关部门申请受理，受理单位即为该事项的责任单位。需争取国家相关部委支持的事项，由省级对口部门协助企业办理。企业直接向协调组组长单位申请并涉及非组长单位职能范围的事项，组长单位应在3个工作日内协助企业落实具体责任单位。最终受理、处置问题的责任单位应在5个工作日内及时处理或答复，结果报联席会议办公室备案。
（三）指定办理。对企业申报或联席会议成员单位报送的重大且涉及面较宽的问题，联席会议办公室可指定协调组组长单位或其他部门进行全程代办或服务。涉及多部门服务、办理程序较复杂的重大事项，根据性质和紧急程度，由联席会议办公室指定责任单位或由涉及的协调组组长单位作为该事项的责任单位协调解决相关办理问题和程序，为企业提供“一站式”全流程服务。
四、实行重点协调服务
（一）加强产业政策指导服务。为企业提供国家宏观调控产业发展方向、产业政策信息和我省的具体措施意见，及时向企业发布国家、省鼓励、限制及淘汰生产能力、工艺和产品的指导目录，引导和帮助企业进行产业结构调整及产品和技术的升级换代并组织协调企业产业政策的实施和政策的落实。
（二）加强区域指导协调服务。实现省、市（州）大企业大集团培育工作机构的联动，加大对成都市、德阳市、绵阳市等大企业大集团集中区域发展的指导以及电力、天然气、煤炭等生产要素和交通运输等条件的保障，积极协调区域内企业兼并、重组、扩张等有关方面的困难和问题。
（三）加强重大问题协调服务。对企业反映且部门和地区难以协调解决的跨地区、跨部门重大问题，由联席会议办公室报请省领导召集省直相关部门和有关市（州）人民政府研究协调。
五、强化目标考核和责任落实
（一）开展年度发展评估。根据企业执行国家产业政策、发展目标和年度计划等情况并参照企业年度经济效益指标统计结果，联席会议办公室要组织相关部门对培育企业进行综合评估，形成《四川省大企业大集团年度发展情况报告》报省政府，报告评估结果作为培育企业动态调整的重要依据。
（二）实施动态调整。根据《四川省大企业大集团年度发展情况报告》和年度全省工业经济发展水平实际，每2年对入选企业名单进行一次调整并及时向社会公布。具体考核调整办法另行制订。
（三）加强督促检查。经联席会议召集人同意，联席会议办公室对各成员单位承办的重大事项进展情况进行定期和不定期的督促检查；及时通报各成员单位落实相关政策、开展相关培育工作、协调解决有关问题等的进展情况。
